L’Union doit démontrer qu’elle peut être efficace


Intervention de Pierre Sellal, ancien représentant de la France auprès de l'Union européenne, ancien secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, président de la Fondation de France, lors du colloque "L'Europe, comment ça marche et comment la redresser ?" du 20 mars 2018.


J’ai le privilège d’ouvrir ce débat parce que j’ai été le dernier de nous trois à occuper la fonction de représentant permanent. Aux plus anciens, ce plateau, succession des Pierre, rappellera le générique de « Cinq colonnes à la une » [1]. Cela a d’ailleurs pu donner le sentiment que ce prénom était le paramètre central de la politique d’affectation du ministère. De quoi désespérer ceux qui ambitionnaient le poste et ne s’appelaient pas Pierre, de quoi décevoir ceux qui s’appelaient Pierre mais n’ont jamais eu le poste…

L’intitulé du colloque que vous avez proposé suggère quatre questions :
Est-ce que « ça marche » ? Comment « ça marche » ? Qui décide ? Comment on décide ? Qu’est-ce qui ne marche pas ? Enfin, pour autant qu’il y ait des choses qui ne marchent pas, comment réparer, corriger les erreurs, surmonter les difficultés, pour ne pas dire relancer ou refonder l’Union européenne ? (Vous me permettrez de ne pas utiliser le verbe « redresser » qui évoque une maison de correction, ce qui est un peu excessif.) Je vous donnerai brièvement mon évaluation personnelle sur chacune de ces questions.

Premièrement, « ça marche » ! … Ça marche tout de même. C’est même ce qu’il y a de plus remarquable. Soixante ans après la naissance du système, les compétences que nous lui avons déléguées sont effectivement exercées, le droit de l’Union s’impose, le marché intérieur est une réalité incontestable.

Quelques manifestations de ce fonctionnement au quotidien :

Il est excessivement rare aujourd’hui que les décisions de l’instance qui dit définitivement le droit dans le système européen, à savoir la Cour de Justice européenne, ne soient pas respectées. On peut compter sur les doigts d’une main, sur dix ans, les décisions qui sont ouvertement rejetées par un État membre.

Le marché intérieur est une réalité quotidienne incontestable pour les entreprises, pour tous ceux qui prennent quotidiennement le chemin de Bruxelles, même s’il peut y avoir des défaillances, des difficultés. La politique de concurrence a longtemps été un sujet de contestation française vis-à-vis de Bruxelles… Monsieur le ministre, je vous ai accompagné à certaines époques, avec quelques commissaires à la concurrence… Il n’y a plus de contestation du principe même de la politique de concurrence, ni par les États, en matière d’aides d’État, ni par les entreprises, qui ont banalisé leurs discussions avec les services de la Commission sur un projet de fusion ou d’alliance.

Le budget européen est limité (1 % du PIB européen) mais n’a jamais été en déficit (c’est interdit par le traité). Même si on parle périodiquement du besoin de nouvelles ressources propres, force est de constater qu’il n’y a jamais eu de problème pour pourvoir au financement des dépenses européennes.

Et si on devait apporter une preuve finale du fait que « ça marche », c’est que les prophètes de malheur qui, depuis une dizaine d’années, annonçaient des effondrements – qu’il s’agisse de la zone euro dans le contexte de la crise grecque ou de la crise financière, qu’il s’agisse de l’espace Schengen dans le contexte de la crise des migrants – en ont été pour leurs frais. Le cadre résiste et demeure. La meilleure démonstration en est apportée par ce que vivent les Britanniques en raison du Brexit : l’expérience quotidienne de ce que l’on perd en quittant la construction commune et la révélation brutale de tout ce que l’on a à reconstruire au prix de mille difficultés lorsqu’on décide de recouvrer une prétendue souveraineté nationale. Nos amis britanniques n’en ont vu encore que quelques prémices. Donc, « ça marche » quand même.


Comment « ça marche » ? Qui décide ?

Sur cette question, je serai très impressionniste, me limitant à trois remarques sur le fonctionnement tel que je l’ai vécu ces dernières années :
Le Conseil européen, rencontre au sommet des chefs d’État et de gouvernement, reste l’instance décisive du système. La France y jouit d’un avantage comparatif certain parce qu’elle y est représentée par le chef de l’État (ce n’est le cas que de deux ou trois États membres, selon les périodes). Le Conseil européen a regagné ces dernières années un rôle stratégique, un rôle d’impulsion, un rôle de légitimation. Il l’a fait en sachant renoncer à un rôle de négociation directe, rompant avec une époque – que Pierre de Boissieu a connue – où les conseils européens étaient l’instance d’appel normale de toute incapacité à décider dans le cadre d’un conseil des ministres. C’est devenu très rare aujourd’hui. Si, dans la dernière période où j’étais présent à Bruxelles, le Conseil européen avait effectivement dû négocier sur la crise grecque, sur le paquet énergie-climat (en 2014) et sur un aspect de la crise des migrants (la relation avec la Turquie), pour le reste il est devenu beaucoup plus stratégique, ce qui n’a en rien nui, tout au contraire, à son rôle décisif en matière d’impulsion et d’orientation stratégique.

Mes deux excellents collègues confirmeront, car ils l’ont vécue comme moi, la montée en puissance du Parlement européen sur vingt ou trente ans. Dans tous les domaines qui appellent législation, définition de règles, élaboration de normes, le Parlement européen a aujourd’hui un rôle infiniment plus substantiel qu’il y a vingt ans. Malheureusement, notre pays s’obstine à ne pas en tenir compte. La France, du point de vue de son intérêt et de son influence, continue de souffrir de son sous-investissement structurel au Parlement européen. C’est une question majeure.
La Commission a subi, sur une longue période, les conséquences de cette affirmation progressive du Parlement européen, qui s’estime aujourd’hui détenteur et expression de l’intérêt général européen (ce qui était aux origines le rôle affirmé de la Commission). Certains présidents de la Commission, notamment le président Barroso, ont eu le tort d’accepter cette situation en signant des accords léonins, du point de vue de la Commission, avec le Parlement européen. Mais aujourd’hui elle a beaucoup de mal à résister à la pression qu’exerce sur elle le Parlement européen parce qu’elle a renoncé au principe d’équidistance entre Conseil et Parlement qui faisait sa force. Néanmoins, la Commission a gardé ce qui est essentiel dans le fonctionnement décisionnel du système, à savoir le monopole des initiatives. Elle n’a jamais cédé au Parlement européen qui, au gré des conférences intergouvernementales, avait voulu lui arracher ce monopole du droit d’initiative. Elle a conservé ce rôle fondamental.

Comment décide-t-on ?

Le système est caractérisé aujourd’hui par un équilibre assez subtil mais qui fonctionne assez bien entre deux catégories de décisions : la décision déléguée (à la Banque centrale, à la Commission…) qui se passe de négociation directe entre États membres et la décision partagée, négociée entre les États membres. Cet équilibre, fruit de l’histoire et des évolutions institutionnelles, me paraît globalement satisfaisant et, en tout cas, doit être recherché. La décision partagée a des avantages : reconnaissance par les États, par les opinions, légitimité ; elle souffre parfois d’un défaut d’efficacité car il est plus difficile de se mettre d’accord entre États membres. La décision déléguée a les avantages de l’efficacité et de la rapidité, avec le risque et l’inconvénient d’une moindre légitimité apparente.

Un autre équilibre s’établit entre le consensus d’une part et la majorité qualifiée d’autre part. le consensus reste la règle au Conseil européen, maintenue à travers l’histoire institutionnelle : le Conseil européen ne se prononce qu’à l’unanimité, ce qui donne un poids supplémentaire à ses orientations et décisions. Mais il est frappant de voir à quel point, dans les dernières années, la majorité qualifiée est devenue la voie normale de décision. Exceptionnelle aux origines, elle est aujourd’hui la règle. Tant mieux s’il y a consensus, sinon on fait voter… Cela signifie qu’on travaille maintenant véritablement à 28 (demain 27) États membres ; cela signifie que chaque voix compte ; cela signifie qu’il faut bâtir des majorités et éviter de se retrouver dans une minorité ; cela veut dire que les grands États membres, France et Allemagne compris, ne font plus nécessairement la loi. J’en donnerai deux exemples dans un domaine très sensible qui a donné lieu à beaucoup de difficultés politiques dans les deux ou trois dernières années : les visas et les mouvements de personnes. Nous avons subi des pressions très fortes pour lever l’obligation de visa au profit des Ukrainiens et Géorgiens. La France et l’Allemagne y étaient hostiles… Nous en étions réduits à essayer d’arracher le soutien des Néerlandais pour pouvoir bloquer la décision. Cela montre que la France et l’Allemagne ne peuvent pas à elles seules bloquer la décision sur un sujet comme celui-là, aussi politiquement sensible soit-il. En sens inverse, toutes les pressions exercées par les grands États membres, France et Allemagne comprises, n’ont pas permis de faire rendre raison à tous ceux qui étaient hostiles à des décisions majoritaires sur le partage des réfugiés. Cela révèle une très grande fluidité des positions, une très grande volatilité des majorités et cela implique un certain nombre de comportements lorsque nous devons agir pour la défense de nos intérêts et négocier.

Qu’est-ce qui ne marche pas ? Où sont les lacunes ? Où sont les problèmes et les insuffisances ? Qu’est-ce qui affaiblit l’Europe aujourd’hui ?

Je me bornerai à évoquer une demi-douzaine de manifestations de ces insuffisances.

La première m’est inspirée par une discussion sur le marché unique que j’ai eue il y a vingt ans, avec Pierre de Boissieu. Ce sont les excès déclaratoires, de la part de la Commission en particulier, les promesses dont telle initiative peut être porteuse en termes de surcroît de croissance, de création d’emplois… Ces excès déclaratoires, volontiers incantatoires, qui sont déjoués par la réalité, insusceptibles de convaincre, font grand tort à l’image de l’Europe. On peut multiplier les exemples : le marché intérieur (« Rapport Cecchini » [2]), la stratégie de Lisbonne, une extravagance qui devait faire de l’économie européenne la plus compétitive du monde à la fin de 2010, les ambitions démesurées du TTIP (Traité de libre-échange transatlantique) … Tout cela a beaucoup affaibli la crédibilité européenne dans des contextes où ce type de démarche est d’autant plus coupable que les moyens, les instruments, les compétences, sont en réalité entre les mains des États.

La deuxième faiblesse est la propension à l’inachèvement, à laisser les chantiers à demi achevés. Cela vaut pour la zone euro. Vous savez comme moi quelles sont les faiblesses structurelles de la zone euro, liées à son inachèvement et à son incomplétude. Cela vaut aussi pour Schengen, où nous avons réalisé l’espace de libre-circulation intérieure en laissant de côté pendant trop longtemps son pendant nécessaire, à savoir le contrôle aux frontières extérieures.

Des déficits de légitimité demeurent. J’évoquais le risque de légitimité auquel expose la décision déléguée.

Je prends des exemples très médiatisés pour lesquels on a cru conférer une légitimité supplémentaire aux décisions en les transférant au niveau européen et où l’échec a été complet : je pense aux OGM, au glyphosate, aux perturbateurs endocriniens, à toutes ces questions pour lesquelles on a prétendu faire échapper des décisions politiquement difficiles à la contestation partisane en créant une compétence européenne, présumée objective. Un des grands échecs des dernières années est de n’avoir pas réussi à conférer une légitimité, une crédibilité à l’expertise européenne, aux agences européennes, dans ces domaines. Ce n’est pas inéluctable puisqu’on a très bien réussi à le faire pour le médicament avec l’Agence européenne du médicament (qui va quitter Londres). Mais je pense que c’est un des domaines importants de déficit de crédibilité et partant de non-reconnaissance de l’Europe par les citoyens.

Une insuffisance plus importante parce que plus structurelle est le fait que la convergence marque le pas au moins depuis 2008, début de la crise économique et financière. C’est un enjeu majeur parce que tout le processus d’élargissement et de création du marché intérieur a été bâti sur un objectif de convergence. En l’absence de convergence, il y a risque permanent de distorsion de concurrence donc de contestation de la démarche européenne. Et surtout, dès lors qu’il n’y a pas convergence, il n’y a pas suffisamment de communauté d’intérêts. C’est cette absence d’intérêts suffisamment partagés qui explique la difficulté de beaucoup de politiques.

De là, sur le plan stratégique, le déficit d’affirmation et de perception de l’autonomie nécessaire : nous avons réussi à mettre le principe d’autonomie stratégique au premier rang de « la stratégie européenne de sécurité », document important auquel Pierre Vimont avait participé de manière décisive. Mais le chemin est long entre la formulation et la concrétisation.

Cela vaut aussi, plus récemment, pour le débat sur le contrôle des investissements étrangers. Nous avons essayé depuis un an de mettre en œuvre un dispositif européen d’appréciation (pour ne pas dire de contrôle) des investissements étrangers au nom de la protection de nos intérêts stratégiques. On constate que faute de conscience suffisamment partagée des intérêts à défendre ensemble, c’est une affaire extrêmement difficile à mettre en œuvre.

Enfin, dernière insuffisance, ressentie dans le débat national comme ailleurs en Europe, le déficit d’explication. On peut déplorer la grande incapacité à expliquer les décisions, à cause de la difficulté à rendre compte du processus décisionnel et de la concurrence qu’exercent les unes vis-à-vis des autres les institutions dans leurs tentatives de capter pour elles-mêmes la décision.

Une remarque sur ce sujet : gardons-nous de confondre déficit d’explication et déficit de transparence ou soi-disant opacité du système européen. Rien n’est plus ouvert et transparent que le processus de décision européen. Tout est sur la place publique en permanence. Lorsqu’il y a trois institutions et vingt-huit États membres, il est impossible qu’un projet reste secret bien longtemps. On ne peut donc en aucun cas faire un procès en opacité au système européen.

À partir de ces quelques remarques, comment améliorer, comment réparer, comment renforcer ? Pierre de Boissieu et Pierre Vimont ayant mandat de vous présenter leurs idées, excellentes à n’en pas douter, je me bornerai à indiquer ce qu’il ne faut pas faire, en tout cas quelles seraient les mauvaises solutions.

La première de ces mauvaises solutions serait de céder à « l’illusionnisme institutionnel », de penser que c’est en raffinant, renforçant, modifiant, réformant les institutions que l’on parviendrait à résoudre les problèmes que j’évoquais. D’abord parce que depuis Maastricht, le dernier grand traité européen (je ne dis pas ça parce que Pierre de Boissieu en était le grand organisateur), toutes les modifications ultérieures sont frappées par le principe des rendements décroissants. Les traités sont chaque fois un peu plus médiocres. Pierre Vimont comme moi avons participé directement aux négociations du traité de Nice comme du traité de Lisbonne, qui ne restent pas des moments glorieux de l’histoire européenne. Ce qu’il faut surtout avoir à l’esprit c’est que presque toutes les innovations, presque toutes les demandes de modifications institutionnelles ont été le fait de la France, depuis vingt ans en particulier. Et presque toutes ont eu un impact discutable, pour ne pas dire parfois négatif, sur le fonctionnement du système.
On se souvient par exemple de combats inutiles sur la pondération des voix des États membres, ce qui nous a conduits à la perte du deuxième commissaire français, à la rupture de la parité avec l’Allemagne, et à la dégradation de la position française au Parlement européen.

Nous avons milité pour une réforme de la présidence du Conseil dont nous attendions beaucoup. Il nous fallait une présidence « stable ». C’était d’ailleurs lié à la question de la pondération des voix : il s’agissait d’échapper au risque de dictature des petits pays. Il serait audacieux de prétendre que cette présidence stable du Conseil européen, qui a été très difficile et donc coûteuse à négocier, a résolu le problème de « l’incarnation » de l’Union par un président, sans vouloir faire injure au président Tusk… De plus cela a introduit une confusion, une illisibilité du système présidentiel européen au niveau du Conseil qui participe aux incompréhensions concernant la manière dont ces institutions fonctionnent.

Pierre Vimont parlera peut-être de la Haute représentante… Le bilan de la fonction est mitigé. Cette idée d’avoir une fonction à double chapeau entre vice-présidente de la Commission et Haute représentante de la politique étrangère, en y ajoutant encore la présidence du Conseil Affaires étrangères, a conduit du point de vue du fonctionnement de l’Union et des intérêts français à une conclusion mitigée : des éléments positifs lorsque Pierre Vimont dirigeait le service d’action extérieure, des expériences plus incertaines ensuite.

Ma recommandation serait donc de ne toucher que d’une main tremblante à l’équilibre institutionnel et au fonctionnement des institutions. Je ne reconnais qu’une seule vraie priorité, un vrai besoin, c’est la réduction de l’effectif de la Commission. Vingt-huit commissaires (bientôt vingt-sept) c’est beaucoup trop. Un commissaire par État membre, c’est tout sauf un collège. Le problème est que ce principe procède… d’une proposition française (qui a permis, il est vrai, de sauver le traité de Lisbonne en ralliant l’Irlande).

Deuxième solution à peser avec beaucoup de tact : la géométrie variable, les « cercles concentriques », le « noyau dur ». Ma conviction, inspirée par l’expérience des vingt ou trente dernières années, est que c’est très difficile à mettre en œuvre dans le cadre institutionnel de l’Union. De plus, travailler à quelques-uns est souvent contraire à nos intérêts, dès lors que les enjeux véritables sont des enjeux d’insuffisante convergence, d’insuffisant partage et de risque de rupture de l’égalité des conditions de concurrence, qu’il s’agisse de fiscalité ou de questions sociales. On aurait grand tort à voir dans la géométrie variable, le recours à des cercles restreints, la solution à nos problèmes. Cela n’empêche absolument pas, tout au contraire, d’agir en dehors des institutions à chaque fois que nous voulons faire quelque chose avec tel ou tel partenaire ou exercer au sein des institutions un rôle d’avant-garde, d’impulsion, de proposition lorsque ça nous paraît approprié.

Je conclurai en disant que notre intérêt fondamental est que « ça marche ». Depuis cinquante ou soixante ans nous avons accepté de déléguer des fonctions essentielles au niveau européen. Nous devons faire en sorte que « ça marche », c’est-à-dire que cela permette de prendre des décisions conformes à nos intérêts. Pour cela il y a un impératif, une exigence : être présents, faire des propositions, prendre des initiatives, avoir des idées, de la clarté, de la continuité dans l’action et de la capacité à nouer des alliances, dont je disais à quel point elles sont nécessaires aujourd’hui.

Après ces quelques recommandations je cède très volontiers la parole à mes deux voisins pour la partie plus concrète des propositions à mettre en œuvre.

Merci beaucoup.

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[1] « Cinq colonnes à la une » était un célèbre magazine télévisé d’information diffusé dans les années 60, sous la présidence du Général de Gaulle. Les producteurs en étaient Pierre Lazareff, Pierre Desgraupes et Pierre Dumayet.
[2] À la fin des années 80, Jacques Delors avait fait faire une étude sur le coût de la non Europe, paru en 1988 sous le titre de « Rapport Cecchini », du nom du fonctionnaire qui en avait présidé la réalisation, comportant 6000 pages, 16 chapitres et traduit en 17 langues.

Le cahier imprimé du colloque "L'Europe, comment ça marche et comment la redresser ?" est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.

Fondation Res Publica I Jeudi 26 Avril 2018 I | Lu 777 fois


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