L’Etat et les banques. Réponses à la crise bancaire


Intervention de Dominique Garabiol, membre du conseil scientifique de la Fondation Res Publica, au colloque du 9 décembre 2008, L'Etat face à la crise.


L’Etat et les banques. Réponses à la crise bancaire
Je vais vous parler des relations entre l’Etat et les banques en cette période tumultueuse pour ces dernières. En effet la crise financière apparaît surtout dans l’actualité comme une crise bancaire et, depuis au moins trois mois, il ne se passe pas une semaine sans qu’on apprenne une intervention d’un Etat en faveur d’une banque.

Les Etats sont intervenus en faveur des banques dans un certain désordre et avec des objectifs évolutifs depuis le début de la crise financière. L’annonce des difficultés de la banque allemande IKB a ouvert le bal le 2 août 2007. Spécialisée dans le crédit moyen long terme aux PME, IKB a bénéficié d’un plan de 6 milliards d’euros d’un consortium orchestré par l’Etat et dirigé par une banque publique avant d’être cédée à un fonds américain, Lone Star, pour 500 millions d’euros un an après.

Ces interventions n’ont pas répondu à un schéma cohérent. Henry Paulson a, par exemple, expliqué que la disposition la plus importante de son plan, qui a demandé deux délibérations de la Chambre de représentants en une semaine, était le rachat de créances « pourries ». Un mois après, il change radicalement de point de vue et abandonne cette idée au profit de recapitalisations et de refinancements des banques. Ce n’est que sous la pression des évènements, à l’instar du cas de IKB, que la puissance publique est intervenue, principalement aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Allemagne, au Benelux et, encore marginalement, en France. Le cas de l’Islande est réellement atypique en raison de l’envolée de l’endettement intérieur (passé de 150 à 700 % du PIB de 2004 à 2008).

Nous assistons à une amorce empirique de restauration des grandes fonctions de l’Etat, des missions de la puissance publique qui avaient été oubliées. Dans l’ensemble, les interventions des Etats peuvent être analysées selon la typologie des missions poursuivies :
- L’Etat régalien dans le domaine monétaire pour endiguer la crise de liquidité interbancaire,
- L’Etat garant pour préserver les capacités d’emprunt des banques,
- L’Etat gardien des biens publics pour sauvegarder le système de paiement de l’économie en prévenant une crise de confiance des ménages,
- L’Etat régulateur pour adapter les règles comptables et prudentielles,
- L’Etat stratège pour soutenir la solvabilité des banques, les nationaliser parfois, les restructurer souvent,
- L’Etat acteur, ou même planificateur, pour maintenir les flux de crédits.

Les engagements pris dans ce cadre à destination des banques sont considérables. Ils s’élèvent à 840 milliards d’euros entre l’Allemagne et la France, 700 milliards de dollars aux Etats-Unis (Plan Paulson), 300 milliards de livres au Royaume-Uni. S’y ajoutent les interventions massives des banques centrales et les divers plans de relance.

1. L’Etat régalien dans le domaine monétaire pour endiguer la crise de liquidité interbancaire

Du fait du développement des canaux de collecte non bancaire de l’épargne (OPCVM, Assurance Vie…), le système bancaire est emprunteur depuis longtemps et peu de banques ne sont pas en risque de liquidité. La quasi-faillite d’IKB suivi un mois après par la crise de Northern Rock au Royaume-Uni avait provoqué un mouvement de repli brutal des gérants des OPCVM monétaires, pourvoyeurs institutionnels de liquidité bancaire. Mais c’est la faillite de Lehman Brothers le 15 septembre 2008 qui a enclenché une dynamique catastrophique, l’ensemble du système bancaire se trouvant exposé à un effondrement à très brève échéance.

Les gérants étant eux-mêmes soumis aux risques de demande de retrait de fonds des investisseurs, se sont alors réfugiés vers les bons du Trésor. Ceci a eu pour effet de faire tomber des taux d’intérêt du Trésor à des niveaux historiquement bas (jusqu’à 0,01 %). Les Trésors publics sont donc devenus prêteurs sur le marché interbancaire, ce qui constitue d’ailleurs une aubaine en termes de marge. Ils se sont interposés entre les acteurs privés du marché, se substituant à eux, pour assurer la circulation monétaire.

Mais ce sont surtout les banques centrales qui se sont substituées dans l’urgence aux gérants de fonds, bien au-delà des risques qu’elles peuvent assumer d’elles mêmes.

Les actifs de la FED atteignent 2 170 milliards de dollars contre 940 milliards de dollars début septembre, avant la faillite de Lehman Brothers. Ce sont ainsi de l’ordre de1 200 milliards de dollars qui ont été prêtés contre des actifs dégradés au fur et à mesure de l’élargissement, encore en cours, de l’assiette des actifs éligibles à la banque centrale.

A titre d’exemple, seuls les titres détenus sur les entreprises AAA, c’est-à-dire notés 26 sur une échelle de 26, étaient auparavant admis par les banques centrales. Dorénavant, le seuil est placé à BBB-, c’est-à-dire à 16 sur 26. Même les prêts titrisés, tellement décriés après les subprimes sont maintenant admis. En outre, la FED prête dorénavant aux banques d’investissement qui ont toutes changé de statut pour avoir accès à la banque centrale, et aux assureurs, notamment 85 milliards de dollars à l’assureur en faillite, AIG. La FED avait aussi financé le rachat de Bern Stern par JP Morgan Chase en mars 2008 pour un milliard de dollars.

Pour faire face à cette envolée de risques, la FED a dû bénéficier d’une injection de capital de 10 milliards de dollars de l’Etat début décembre 2008 pour le porter à 50 milliards de dollars.

Ce même mouvement s’est retrouvé chez toutes les banques centrales. Durant la même période de temps, les opérations de refinancement de la Banque de France sont passées de 310 Milliards d’euros début septembre à 620 Milliards d’euros début décembre 2008 pour 3,5 Milliards d’euros de capital.

Le capital des banques centrales est beaucoup trop faible au regard des risques que la crise les amène à porter. Ce sont bien les Etats qui se trouvent engagés sur la signature des banques centrales. La signature des banques centrales dépend des Etats ce qui dresse les limites de leur indépendance. In fine, le dernier recours reste l’Etat, même pour une recapitalisation d’une banque centrale, qui peut elle-aussi faire faillite.

2. L’Etat garant pour préserver les capacités d’emprunt des banques

Nonobstant les interventions de prêteur en dernier ressort des banques centrales, les Etats s’engagent plus directement au travers de l’offre de garantie, rémunérée, des emprunts émis par les banques. Il s’agit de convaincre les investisseurs de souscrire aux émissions obligataires des banques. Ce système a été, par exemple, abondamment utilisé en Allemagne au bénéfice de l’Hypo Real Estate Bank, à hauteur de 85 milliards d’euros, à celui de la Landesbank de Bavière à hauteur de 30 milliards d’euros et à celui de la Landesbank du Bade Wurtemberg à hauteur de 15 milliards d’euros. La France a réservé une enveloppe de 320 milliards d’euros pour ces interventions dont 55 milliards ont été promis à Dexia et 50 autres à BNP Paribas. En outre, tous les emprunts de Dexia ont été garantis jusqu’à fin 2009.

Aux Etats-Unis, le fonds d’assurance des dépôts (FDIC) a décidé fin novembre 2008 de garantir jusqu’à 1 400 milliards de dollars d’emprunts d’institutions financières. Ce montant n’est pas inclus dans l’enveloppe de plan Paulson mais le FDIC est une institution publique.

L’Islande avait garanti les emprunts bancaires en totalité mais avait dû avoir recours dans les semaines suivantes à l’aide du FMI. Les économies tout entières paient le coût de la garantie que les Etats apportent à leur banque centrale, à leur système financier. Pour la première fois, le prix du risque sur les principaux pays développés est devenu significatif même s’il est, naturellement, encore faible : il est passé de 0,1 % à, début décembre 2008, 0,52 % pour l’Allemagne, 0,65 % pour les Etats Unis et pour la France et à 1,22 % pour le Royaume-Uni.

Finalement, les Etats apparaissent bien comme les garants de tout le système financier mondial. Toutes les banques leur doivent leur survie. Mais l’économie tout entière en paie aussi le prix.

3. L’Etat gardien des biens publics pour préserver le système de paiement de l’économie en prévenant une crise de confiance de ménages

Depuis la crise de 1929, la confiance des ménages est assurée par un système de garantie des dépôts. Les files d’attente de clients de Northern Rock venant retirer leurs fonds sont venues rappeler l’actualité de ces craintes. Dans les économies modernes, le système de paiement repose sur les comptes bancaires. Sans dépôts, c’est tout ce système qui est grippé.

L’Union européenne avait un dispositif garantissant les dépôts à hauteur de 20 000 euros par banque et par déposant. Le conseil européen a adopté un passage de cette garantie à 50 000 euros. Les plupart des Gouvernements ont augmenté les seuils pratiqués. La France avec 70 000 euros était parmi les mieux placés mais est maintenant dépassée : l’Allemagne, l’Irlande, le Portugal, l’Espagne, la Belgique, les Pays-Bas, l’Italie sont à au moins 100 000 euros. Seul le Royaume-Uni est resté à un niveau inférieur avec un seuil à 50 000 livres.

Aux Etats-Unis, les dépôts étaient garantis à hauteur de 100 000 de dollars. Le plan Paulson a accru ce montant à 250 000 de dollars jusqu’à fin 2009.

Cette garantie est assumée par un fonds alimenté par les banques. Mais ce fonds est doté, en France, de 1,8 milliards d’euros. C’est-à-dire qu’à la moindre défaillance d’importance, il serait lui-même en défaut. Ce cas s’était déjà produit dans les années 90 avec le fonds de garantie des caisses d’épargne américaine. L’Etat fédéral s’y était substitué. Le président de la République a pris l’engagement d’assurer la garantie intégrale de tous les dépôts, le 26 septembre 2008 à Toulon. Cet engagement n’a pas connu de traduction juridique mais la crainte d’une défiance généralisée à l’égard du système bancaire a bien été surmontée grâce à l’engagement de l’Etat.

Les Etats ont bien, en fin de compte, rempli leur mission de gardien du bien public qu’est le système de paiement de l’économie tout entière, système qui repose sur la confiance, la fiducie, des ménages envers leur système bancaire.

4. L’Etat régulateur pour adapter les règles comptables et prudentielles

Les Etats sont aussi intervenus dans l’urgence pour modifier les règles comptables ou prudentielles.

En 1938, constatant ses effets pervers d’enlisement dans la dépression, le SEC, le nouveau gendarme boursier américain, prohiba l’utilisation de la « fair value », la comptabilisation à la valeur de marché de l’ensemble des éléments de bilan. Sous l’influence des banques d’investissement et d’une « Autorité comptable indépendante », cette « fair value » fut de nouveau de règle à partir de 2005.

Violemment contestée par de larges pans de l’économie, notamment du secteur bancaire, pour son incitation au « court termisme », cette norme paraissait résister jusqu’au passage du plan Paulson au Congrès. Le politique reprenait alors le pas, le Sénat exigeant la révision dans cette norme. Sentant le vent de boulet, la SEC et le bureau des normes comptables internationales (l’IASB) prirent les devants : le 6 octobre 2008 la « fair value » était sérieusement atténuée. Le conseil européen du 16 octobre 2008 emboîta le pas, à l’instigation du président du conseil en exercice.

Cette modification des normes comptables autorise les banques à valoriser leurs actifs en fonction de leur valeur probable de remboursement sans lien mécanique avec les prix des marchés financiers. La valeur économique à long terme des actifs retrouve le pas sur leur valeur liquidative immédiate.

Il faut dire que les pertes en valeur de marché du système bancaire mondial sont aujourd’hui estimées à 2 800 milliards de dollars alors que ses fonds propres globaux seraient de 3 000 milliards de dollars. C’est donc une faillite généralisée qu’il s’agissait d’éviter.

Hormis l’évolution du débat entre valeur économique et valeur de marché, cette révision comptable est aussi, et surtout, la réaffirmation de la primauté de l’autorité politique sur les autorités réputées « indépendantes ». Cette indépendance avait permis la mise sous influence de pans entiers de la réglementation publique. En l’occurrence, la « fair value » était directement inspirée par les grandes banques d’investissement américaines, au premier rang desquelles Goldman Sachs dont Henry Paulson est issu.

Sur le plan prudentiel, les débats sont toujours ouverts. Les Etats sont partagés entre deux objectifs contradictoires : soit renforcer les contraintes de capital pour renforcer la solidité du système bancaire dans l’espoir de restaurer la confiance, soit, au contraire, les alléger pour faciliter l’octroi des crédits et soutenir l’économie. Le même débat se retrouve sur la question du traitement de la titrisation : faut-il des règles coercitives pour dissuader des abus constatés ou faut-il se contenter d’un rappel des règles de transparence pour ne pas pénaliser les banques et le crédit ? Le débat n’est pas tranché mais dans ce domaine aussi l’autorité politique est d’ores et déjà réaffirmée.

5. l’Etat stratège pour soutenir la solvabilité des banques, les nationaliser parfois, les restructurer souvent

Les premières prises de participation ou nationalisations se sont déroulées dans l’urgence. En règle générale, ces interventions directes n’ont été décidées qu’en raison de l’impossibilité d’une reprise par un tiers dans des schémas de restructuration sectorielle menée à très vive allure. Ces schémas de recours par un tiers avait été impulsé par les Etats-Unis en mars 2008 à l’occasion de la reprise de Bear Sterns par JP Morgan Chase, opération d’un milliard de dollars alors que la banque valait 20 milliards de dollars un an auparavant.

Le schéma recherché par les pouvoirs publics est celui d’une reprise financée par le repreneur lui-même mais son aide est souvent nécessaire. Les actifs, mais non les dettes de 14 milliards de dollars, de la principale caisse d’épargne américaine, Washington Mutual, ont ainsi été repris en septembre 2008 par le même JP Morgan Chase qui a, à cette fin, augmenté son capital de 8 milliards de dollars pour constituer finalement la première banque mondiale de dépôts. De même, le projet de reprise par BNP Paribas du belge Fortis, annoncé une semaine après sa nationalisation en catastrophe, est accompagné d’une augmentation de capital de 9 milliards d’euros souscrite par l’Etat belge, qui deviendrait le premier actionnaire du Groupe français, et l’Etat luxembourgeois.

Les enveloppes consacrées aux participations directes sont très importantes : 250 milliards de dollars du plan Paulson aux Etats-Unis, 80 milliards d’euros en Allemagne, 50 milliards de livres au Royaume-Uni, 40 milliards d’euros en France.

Un des traits marquants de ces restructurations est la résurgence d’une certaine forme de protectionnisme bancaire avec la préoccupation à la fois de freiner l’interdépendance des systèmes financiers, puissant facteur de contagion des crises, mais aussi de constituer des champions nationaux capables de supporter de telles crises et d’assurer le financement de l’économie domestiques en toutes circonstances.

Ainsi, la Commerzbank a-t-elle profité de sa recapitalisation par l’Etat à hauteur de 8,2 milliards d’euros et de garanties publiques sur ses dettes pour 15 milliards d’euros pour accélérer la reprise de Dresdner Bank au Groupe Allianz.

Aux Pays Bas, L’Etat a injecté, en l’absence de toute contrainte opérationnelle aigue, 10 milliards d’euros dans la banque-assurance ING pour asseoir son indépendance et a nationalisé ABN Amro à l’occasion des difficultés du belge Fortis qui l’avait racheté un an auparavant.

Aux Royaume-Uni, L’Etat est entré au capital de la Lloyds TBS et de HBOS à hauteur de 43,5 % pour en favoriser le rapprochement et créer un champion de financement immobilier en dérogeant aux règles nationales de concurrence.

En France, l’entrée de l’Etat au capital de Dexia, pour la minorité de blocage, laisse préjuger de la scission du Groupe à majorité belge pour un rattachement de la branche française, le Crédit Local de France, à un ensemble national, peut-être adossé à la Banque Postale. L’influence de l’Etat a suffi à débloquer le projet de rapprochement des Banques Populaires et des Caisses d’Epargne, toutes deux marquées par les difficultés de Natixis, leur filiale commune.

Certes, ces immixtions au capital des banques sont considérées comme temporaires et des incitations poussent à leur débouclement à moyen terme. Sauf exceptions dues à la situation compromise de certaines banques, ces participations prennent la forme d’actions de préférence, sans droit de vote à l’instar des certificats d’investissement et dont la prise en compte est plafonnée par la réglementation bancaire. La rémunération de ces actions devrait être croissante dans le temps. A l’exception notable de la France, elles s’accompagnent de mesures coercitives : interdiction de verser des dividendes aux actionnaires « privés », plafonnement des rémunérations des dirigeants, par exemple à 500 000 euros en Allemagne. Toutes ces mesures d’accompagnement devraient inciter les banques à rembourser l’Etat le plus rapidement possible. Paradoxalement, le laxisme apparent de la France pourrait y amener à une présence plus durable de l’Etat au capital des banques.

En tout état de cause, les Etats ne sortiront du capital que si la stabilité bancaire est restaurée et les restructurations auront été faites. Les Etats auront durablement marqué le secteur de leurs choix stratégiques.

6. L’Etat acteur, ou même planificateur, pour maintenir les flux de crédits

La crise financière cède le pas à la crise économique. Les Etats craignent que la crise ne soit amplifiée par des restrictions du crédit. Les banques centrales baissent leur taux d’intérêt et alimentent le système en liquidités pour endiguer ce risque mais les Etats font plus.

Au Royaume-Uni, les banques recapitalisées par l’Etat doivent s’engager à prêter aux petites et moyennes entreprises et aux particuliers pour les crédits à l’habitat. En France, les banques se sont engagées à faire progresser leurs encours de crédits aux petites et aux moyennes entreprises à un rythme de 4,5 % l’an sous le regard vigilant d’un « médiateur du crédit ». C’est le grand retour de « l’impérieuse nécessité » du Plan !

L’Etat peut aussi être acteur direct. A travers Oséo et la Caisse des dépôts, il dispose d’institutions publiques dédiées aux petites et moyennes entreprises et au logement, notamment social. Avec le livret A et le livret de développement durable, qui a succédé au Codevi, il dispose de réceptacle financier pour une épargne consacrée à ces secteurs. Les moyens Oséo sont accrus et l’institution intervient dorénavant pour contregarantir les banques, dossier par dossier. C’est le grand retour de l’Etat dans les affaires courantes du monde bancaire !

Ce retour de l’Etat ne correspond-t-il qu’au rôle de pompier ou prétend-il au rôle de pilote, pour reprendre la question de Jacques Fournier ?

Le virage idéologique reste à faire.

La Commission européenne s’est rappelée à notre souvenir ces derniers jours pour réaffirmer la place du droit de la concurrence. En France, seul le quart du montant consacré aux participations directes de l’Etat dans les banques a été, à ce stade, accepté par la Commission. La Commission prétendait limiter les capacités de crédit des banques aidées pour ne faire fausser la concurrence : diamétralement à l’opposé des objectifs des politiques publiques ! Finalement, elle s’est repliée sur une exigence d’accroissement de la rémunération des participations ou des garanties publiques en fonction de leur durée et des taux d’intérêt payés par les banques sur le marché. Ceci n’en a pas moins entraîné la dénonciation de la « bureaucratie » européenne par l’Allemagne ! Mais la « bureaucratie » n’a pas encore lâché prise…

Les intérêts privés restent antagonistes de l’intérêt public : à peine sortis du gouffre, début septembre, grâce à une aide de 152 milliards de dollars de l’Etat, les dirigeants d’AIG prétendaient, début décembre, rediscuter des conditions de cette aide (actions prioritaire recevant un dividende de 10 % avant toute rémunération des actionnaires, limitation de la rémunération des dirigeants…). A la moindre amélioration, l’arrogance des apprentis sorciers de la finance mondialisée pourrait renaître de ses cendres, tel un phénix !

L’Etat a retrouvé ses missions sous la contrainte. Leur sens reste à trouver. Il y a fort à parier que c’est le niveau de cette contrainte qui déterminera la nature de cet interventionnisme de crise : si nous sommes face à une crise de régulation du système, ce rôle ne sera qu’un rôle de pompier ; si nous sommes face à une crise du système lui-même, les Etats finiront par jouer le rôle de pilote dépeint par Jacques Fournier.

Fondation Res Publica I Mardi 9 Décembre 2008 I | Lu 11765 fois


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