Intervention de Jean-Marie Delarue

par Jean-Marie Delarue, Conseiller d'Etat, ex-délégué interministériel à la ville


Intervention prononcée lors du colloque du 9 janvier 2006 La République au défi des banlieues


Merci, Monsieur le Président.
Le propos qui va suivre, au contraire de celui qui l’a précédé, n’évoquera pas l’actualité et la crise de ces dernières semaines, mais tentera d’examiner, à échelle d’un quart de siècle, les politiques que ce type d’évènements – qui ne sont pas les premiers – a inspirées.

Encore faut-il, avant de décrire une politique, définir son objet et surtout définir la situation sociale à laquelle elle entend porter remède. Trop d’interrogations de ce type sont laissées en jachère lorsqu’il s’agit de parler des actions de l’Etat : on ne peut s’y soustraire.

A mes yeux, la caractéristique commune de ces quartiers que nous évoquons ensemble ici, à dire vrai la seule, est d’être des quartiers populaires. Lorsqu’on regarde les données chiffrées relatives à ceux qui les habitent, on y trouve massivement des ouvriers et des employés. Leur aristocratie, ce sont les catégories des petits fonctionnaires : postiers, agents hospitaliers. Les autres sont routiers, femmes de ménage, ou chômeurs.

Les traits par lesquels on les caractérise habituellement ne sont pas pertinents. Les tours et les barres ? Il y a des quartiers HLM qui se portent très bien ; il y a des quartiers de pavillons qui vont mal. Les étrangers ? Leur proportion varie, dans les quartiers de la politique de la ville, de 2% à 80%. La périphérie ? Dans bien des villes de notre Sud, les quartiers des pauvres sont en centre ville.

Or ces quartiers populaires ont été frappés depuis trente ans, avec une constance et une force qu’il faudrait pouvoir décrire et analyser longuement (1), de deux phénomènes cumulés mais distincts. D’une part la disparition, avec la désindustrialisation, des emplois industriels offerts aux personnes dépourvues de qualification, qu’on embauchait naguère, les yeux fermés, souvent de père en fils, à quatorze, puis à seize ans, et qui trouvaient à progresser (OS, OP…) sur leur lieu de travail. D’autre part, le ralentissement de la croissance (et les gains de productivité dans les services) qui n’ont pas permis de créer, dans le secteur tertiaire en accroissement, les mêmes natures d’emplois.

Les quartiers sont les lieux géographiques où s’exprime avec prédilection la vigueur de cette crise. Celle-ci trouve sa traduction « ici » non seulement par le chômage frappant des catégories homogènes de populations, mais également par toutes les formes de travail précaire, et aussi, et surtout, par la conscience aiguë d’être, au sens très précis de cette locution, des « bons » mais « à rien » ; ou, comme on l’a dit plus savamment (2), des surnuméraires sociaux.

Cette géographie « privilégiée » de la crise sociale ne se réduit donc pas à une géographie du malheur collectif. Elle crée en outre des effets de lieux, qui sont des effets de distance sociale. L’existence des « cités » ajoute aux difficultés des effets d’éloignement (même si l’on est près physiquement). On s’y sent abandonné, et plus encore, tenu « en lisière », à l’écart. Les cités sont les « délaissés » (pour reprendre une expression de travaux publics) de notre société. C’est là leur trait essentiel, beaucoup plus de savoir si elles ont telle ou telle part de logements sociaux ou de population immigrée.

L’urgence sociale qui s’y attache donne un effet de loupe aux difficultés que connaît aujourd’hui notre pays. Difficultés des populations, mais aussi difficultés des politiques qui ont été mises en œuvre pour leur venir en aide. Ce miroir grossissant fait l’intérêt, au-delà de sa problématique même, de la politique de la ville et mérite qu’on écoute attentivement ceux auxquels va ma pensée et qui, en particulier dans les lieux où elle s’applique, la servent aujourd’hui avec passion et dévouement.

La politique de la ville et ses principes

Bref historique

A l’instant, Jean-Pierre Chevènement en a donné un aperçu. On résumera donc de la manière la plus succincte possible l’apparition de la politique de la ville, par quelques dates très simples.

La première est 1971 et passe inaperçue. Cette année-là, le ministère de l’équipement (l’importante direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme – la DAFU) et le ministère des affaires sociales (direction de l’action sociale, alors brillamment conduite) tiennent ensemble un séminaire sur le devenir des quartiers nouveaux, ceux édifiés dans les vingt années qui viennent de s’écouler. On a pris conscience que la disparition des taudis ne règle pas toutes les questions et que ces cités alors neuves peuvent aussi poser des questions qui appellent des solutions de proximité sociale.

La deuxième est 1977. Après plusieurs années de montée du chômage, notamment chez les jeunes (c’est aussi l’année du premier plan Barre à leur intention), la situation se détériore. Sur la base notamment des réflexions conduites depuis 1971, le secrétaire d’Etat au logement du moment, Jacques Barrot, lance les programmes Habitat et Vie sociale (H.V.S.), qui consistent à passer convention avec des organismes HLM pour la réalisation d’actions sociales diverses.

La troisième est 1981. C’est l’été des Minguettes, ce quartier de Vénissieux qui est le premier à être marqué de ce que j’appelle, au sens du langage classique, une « émotion », sans ordre ni mot d’ordre, qui surprend et marque l’opinion. La gauche arrivant au pouvoir lance (outre un programme local immédiat) un « remue-méninges » sur la question sous-jacente, d’où sortiront des réflexions encore actuelles et importantes (3), notamment, sur la question du devenir des quartiers, celle d’Hubert Dubedout, auteur du rapport intitulé « Ensemble, refaire la ville » qui inspirera directement la création d’institutions centrales (Commission nationale d’abord, délégation interministérielle à compter de 1988 (4)) et la naissance d’actions locales que résume donc et symbolise sans doute celle effectuée dans le quartier de l’Alma-Gare, à Roubaix.

La quatrième, ce sont deux années, 1990 et 1991. De nouvelles « émotions » surviennent, singulièrement autour de Paris et de Lyon (c’est-à-dire non pas là où la pauvreté est la plus grande, mais où la distance sociale est la plus forte). Il est créé un ministère de la ville, dont le premier titulaire est Michel Delebarre, avec les moyens d’une mission de coordination. Avec les élus locaux, le ministre est bien l’incarnation d’une politique, c’est-à-dire d’une analyse, d’une critique, d’une pédagogie et d’une action qu’expriment et que portent des élus du suffrage universel.

Principes

On décrira ici les modalités de l’action entreprise, avant de revenir sur l’objectif politique tel qu’il a été défini avec constance par le législateur.

Le cadre d’action d’abord ? On peut en retenir quatre aspects.

En premier lieu, la politique de la ville consiste à accroître très sensiblement les moyens financiers disponibles pour ces quartiers.
Les uns – la plupart – proviennent des ministères « classiques » qui ont « redéployé » une part de leur budget au profit de ces cités. Autrement dit, s’opère dans la dépense publique un nouveau partage plus favorable – ou moins défavorable comme on voudra – aux résidents des quartiers. Ainsi le ministère de l’équipement a-t-il engagé des dépenses élevées pour la réhabilitation des logements, par le biais de la prime d’amélioration de l’habitat dite « PALULOS » ; ou le ministère de l’éducation nationale pour les crédits ZEP ou les primes des enseignants des « zones sensibles » (6) ; ou celui du travail, pour les programmes en faveur de l’emploi dans la partie vouée aux jeunes des cités ; ou celui de la culture, pour les actions de développement culturel dévolues à ces lieux.
Les autres (principalement sous la forme de crédits d’investissement ou d’intervention) sont dépensés par le ministère de la ville proprement dit, lequel mobilise par ses subventions les crédits des collectivités locales et d’investisseurs, singulièrement la Caisse des dépôts. En 2006, ce ministère dépensera ainsi 1, 6 Md d’€, dont 465 millions au titre des programmes de rénovation urbaine. Mais la contribution d’ensemble des ministères et des autres financeurs s’élève à 7, 2 Md d’€ en autorisations d’engagement et 7, 1 Md € en crédits de paiement.

En deuxième lieu, la politique de la ville doit mobiliser de nouvelles ressources et de nouveaux acteurs.
La politique de la ville ne s’est guère (au moins à ses débuts) embarrassée de structures nouvelles, encore moins de corps et de statuts. Son pari est beaucoup plus audacieux : il s’agit de faire agir autrement les institutions et les personnels existants pour que les besoins des habitants des quartiers soient mieux pris en considération et satisfaits.
En particulier, elle s’efforce de confier des tâches à des « tiers » qui ne sont pas des agents publics : comme on l’a observé (7), l’Etat en la matière se préoccupe autant de « faire faire » que « faire ». D’une certaine matière, il a entendu renouveler ses moyens d’action et innover largement. Et plutôt que faire du « vertical », comme l’Etat le pratique depuis bien longtemps, de s’efforcer au « transversal », c’est-à-dire de pratiquer une véritable politique de « lieu » et non plus de catégories ou de temps. C’est pourquoi, dans cette politique à l’égard des relégués, il a beaucoup misé sur les associations locales (on y reviendra), les « adultes-relais », les médiateurs, les régies de quartiers, les conseils de quartiers…

C’est pourquoi, en troisième lieu, la question de l’impulsion et de la coordination de la politique de la ville est cruciale.
Au niveau central, il revient au ministre compétent de coordonner, autant que possible, les actions des différents services pour que chacun, dans la chaîne hiérarchique qui lui est naturellement propre, contribue à une action globalement cohérente. C’était bien l’intention initiale du décret d’attribution du premier ministre de la ville, en janvier 1991, qui mettait à sa disposition, « en tant que de besoin » selon la formule consacrée, toutes les grandes administrations des ministères concernés. Est-il besoin d’ajouter que cette formule n’a pratiquement jamais été reconduite depuis 1993 ?
La question est identique au niveau local, non pas tant pour les services municipaux, coordonnés par le maire, que pour les services publics entre eux (Etat, département, ville, établissements publics). C’est à cet effet qu’ont été institués les sous-préfets à la ville, parfois redoublés par des délégués de l’Etat dans les quartiers (inventés par un préfet du Rhône), et que la réalisation pratique des actions dans un quartier déterminé est confiée à un « chef de projet » reconnu à la fois par la commune et l’Etat.
La coordination a pu trouver à s’exprimer au-delà des personnes et des institutions dans les « contrats de quartier » puis « de ville » qui ont été la traduction programmatique et financière de la politique de la ville. Celle-ci – c’est le fait d’une coïncidence – est née pratiquement avec la décentralisation. La coordination des actions entre les services municipaux et les services de l’Etat a trouvé ainsi à se traduire dans des contrats d’une durée de cinq ans, qui ont été intégrés aux contrats « Etat-région », eux-mêmes conclus dans le cadre de la planification de 1982, abandonnée depuis lors. Cette fragilité de l’assise des contrats de ville ne doit pas dissimuler leurs mérites (au moins potentiels) : négociation locale, possibilité d’adaptation et de renouvellement périodiques, égalité des cocontractants, association possible d’autres partenaires.
La géographie des contrats, donc celle de la politique de la ville, mérite d’être précisée. Pendant les premières années, elle s’est limitée aux quartiers. Mais, à partir des contrats de ville de 1994, elle a été étendue aux agglomérations. Non qu’elle entende couvrir tous les secteurs urbains, mais la résolution des difficultés d’une cité passe souvent, c’est même un de ses caractères, par des interventions à l’extérieur (ainsi les réseaux de transport). Plus généralement, la question urbaine est un conflit relationnel entre deux parties de la ville. Il s’agit aussi d’agir sur cette relation.

En quatrième lieu, enfin, il faut préciser les terrains d’action de cette politique, en précisant qu’ils doivent tous être occupés simultanément, sans quoi ce qui est fait se traduit pour les habitants par ce qui est pire que l’inaction : un comportement incohérent, dont des résultats positifs ne masquent pas des aggravations notoires. On y reviendra aussi. Il faut donc travailler à la fois :

· la réhabilitation des logements mais aussi des espaces publics, bref le « dur », l’investissement. On a déjà évoqué l’habitat et la « PALULOS » ; on doit mentionner aussi les grands projets urbains, rebaptisés « grands projets de ville » (GPV) et plus généralement les projets que, depuis la loi du 1er août 2003, finance l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) ;
· la prévention de la délinquance : la sécurité est naturellement une question majeure de la vie de ces quartiers. La répression doit nécessairement s’accompagner d’une prévention imaginative, définie localement, selon les possibilités, regroupant tous ceux qui y ont un rôle (policiers, magistrats, élus, enseignants, médecins, associations) mais aussi tous ceux qui y ont gagné à une vie collective plus sûre (commerçants, professions libérales, sapeurs-pompiers, jeunes…), ce qu’avait conçu Gilbert Bonnemaison en imaginant les comités communaux de prévention de la délinquance (CCPD) à quoi ont succédé diverses formules contractuelles ;
· l’emploi : sans pouvoir se substituer aux efforts nationaux, des actions locales doivent s’y ajouter pour remédier à ces fléaux majeurs que sont le chômage et l’activité des working-poors, en permettant à la fois de créer des emplois et de remédier à des difficultés des quartiers. Des formules originales ont ainsi vu le jour : missions d’accueil et d’insertion des jeunes en difficulté (imaginées par Bertrand Schwartz), associations ou entreprises intermédiaires, régies de quartiers, plans locaux d’insertion par l’économique. Elles ont été depuis largement supplantées par le principe des zones franches urbaines mis en œuvre à partir de 1996 ;
· enfin les services publics : dans la pauvreté de nombreux services publics désormais, ceux des cités sont les plus misérables. Non, comme on le dit souvent, par leur personnel, mais par les moyens dont ils disposent et leur adaptation à la réalité locale (8). Or, c’est sur le devenir de ces services qu’en principe la puissance publique dispose des leviers les plus puissants. Il n’est pas surprenant qu’ils soient souvent l’enjeu de défoulements et de destructions divers, dès lors qu’ils incarnent précisément la collectivité nationale. Repenser leur rôle pour remédier à l’urgence sociale, améliorer leur fonctionnement, faire en sorte qu’ils deviennent des modèles pour les autres parties urbaines : voilà un enjeu décisif.

Encore faut-il, à travers ce cadre d’action, définir quel est le but de la politique de la ville. Il convient de terminer ces développements sur ce point, puisqu’il y a matière à débat, au moins à interrogation. Faisons-le (pour simplifier) à travers quatre concepts.

Paradoxalement, il n’y aucun débat au sein du politique sur le concept majeur censé unifier la politique de la ville. Le législateur a inscrit pour la première fois l’idée de « mixité sociale » dans la loi dite Besson sur le logement du 31 mai 1990. Et cette formule a été constamment reprise depuis, que ce soit dans la loi « Delebarre » d’orientation sur la ville de juillet 1991, la loi « Pasqua » d’orientation d’aménagement du territoire de février 2005, la loi « Juppé » de novembre 1996, et la loi « Borloo » d’août 2003. Cette continuité ne laisse pas cependant de susciter des interrogations. Sur le contenu exact de l’idée d’une part : son emploi fréquent ne laisse-t-il pas penser que l’on est en présence d’un de ces objectifs aux contours imprécis si fréquents dans notre vie nationale ? Sur sa véracité d’autre part : les résistances aux lois de construction de logements sociaux où il ne s’en trouve pas (loi « Delebarre », loi de solidarité et de renouvellement urbains du 13 décembre 2000) montre que la traduction de cet objectif théorique est un sujet qui divise profondément. Sur sa nécessité enfin : depuis longtemps, les quartiers populaires sont une part indissociable de notre vie urbaine ; il est moins important de les « mêler », que de leur assurer des conditions de vie qui ne déparent pas celles des autres quartiers.

Il est aussi paradoxal que s’insère aujourd’hui dans ce contexte l’idée de positive action que l’on traduit drôlement par « discrimination positive ». Sans vouloir épuiser le sujet qui mérite un débat en soi, indiquons simplement que si, d’une part, ces mesures ne sont nullement inconnues du droit français, contrairement à ce qu’on feint de découvrir (9), on peut se demander si l’urgence n’est pas d’abord de prendre conscience des discriminations quotidiennes dont souffrent les habitants des cités à des degrés divers, singulièrement pour l’accès au marché du travail que tous les jeunes de vingt ans dénoncent dans ces quartiers depuis longtemps, et d’y mettre fin.

Une troisième idée fait beaucoup plus difficultés : il s’agit de la solidarité. Si, par exemple, les discussions du budget (modeste au regard d’autres dépenses) du ministère de la ville n’ont jamais suscité de difficultés majeures, en revanche, l’instauration, par la loi du 13 mai 1991 réformant la dotation globale de fonctionnement, d’une dotation de solidarité urbaine (DSU) a été l’occasion de vives discussions, sur le thème : « nous n’avons pas à payer pour les communes qui sont mal gérées ». En somme la pauvreté et la richesse n’étaient le résultat que d’une mauvaise ou d’une bonne gestion des élus. Plus généralement la prise en charge collective de ces quartiers suscite des réticences d’une bonne part de l’opinion, jugeant qu’on en « fait trop » pour la voyoucratie et pas assez pour les « honnêtes gens ». L’extrême-droite recrute sur des thèmes de cette nature, ce qui atténue sensiblement l’enthousiasme de beaucoup d’élus nationaux et locaux en la matière. Faut-il rappeler que la politique de la ville n’existera que tant que les élus la soutiendront ?

Enfin un dernier concept me paraît être la clé de voûte de la politique de la ville. Il s’agit de la démocratie. Il n’y a pas de questions plus difficiles à régler, dit-on, que celles que l’on est persuadé d’avoir déjà réglées. La manière dont la démocratie, y compris la démocratie locale, se vit concrètement dans ces quartiers se pose. Si le défaut d’expression ne laisse le choix qu’à la révolte des gamins dans les établissements d’enseignement, au caillassage des voitures de police, à la triste résignation des parents, voire au doctrinaire religieux, ne faut-il pas d’abord trouver d’autres voies pour faire s’exprimer un mécontentement peut-être simplificateur ou excessif, mais qui requiert des formes compatibles avec notre système démocratique ? Ne faut-il pas interroger sur ce point le vide laissé par la quasi-absence de représentation sociale des plus démunis, le fonctionnement des mairies à l’égard des associations qu’elles ne maîtrisent pas, l’absence de familiarité des fonctionnaires de responsabilité avec ces réalités, le choix politique réduit à la dénonciation virulente ou la démagogie réductrice ? Avant toute chose, la politique de la ville (10) doit se préoccuper d’aider à éclore ce que j’ai appelé « les jeunes pousses de la démocratie ».


Echec ou réussite ?

Cette question apparaît d’emblée bien naïve. La réponse est déjà là : dans ce que nous avons entendu à l’instant et ce que nous allons entendre encore sur la crise urbaine des semaines d’octobre et novembre et peut-être plus encore dans la quasi-certitude que nous avons que de semblables évènements peuvent recommencer dans un mois, dans un an, déclenchés par cet enchaînement stupide de la peur et de la mort.

Je vais d’emblée énoncer la thèse qui va servir de fil directeur aux propos qui vont suivre : la crise sociale est importante. Elle est peu de choses en regard de la crise de l’Etat agissant. Voilà ce que montre (effet grossissant évoqué ci-dessus) le bilan de la politique de la ville.

Un rituel solidement installé : « on n’a rien fait »

Il est rituel en effet qu’à chaque crise de la nature de celle que nous avons traversé, de nombreuses voix s’élèvent sur le thème : « On n’en serait pas là si l’Etat avait… ». Et cette majeure s’entend en deux mineures : « l’Etat n’a rien fait » ou bien « l’Etat n’a pas compris le problème et il n’a fait que l’effleurer (version alternative : la « gesticulation » de l’Etat) » (11). N’en accusons pas les médias. Ils sont en la matière les relais d’un certain nombre de voix, désintéressées ou non, de bonne foi ou non. Peut-on me faire la grâce de penser que ce à quoi je fais ici référence n’est pas seulement le penchant « mauvais joueur » d’un « ancien » de la politique de la ville et que je pense surtout ici à ceux qui en sont aujourd’hui les acteurs ?

On voudrait seulement indiquer ici d’une part que ce discours est absolument destructeur et ne constitue en soi aucun remède ; d’autre part que nous le pensons inexact.

Un tel discours donne parfaitement raison à ceux qui sont descendus dans la rue sur le thème de l’incapacité de la société et de la puissance publique à avoir quelque intérêt pour eux et qu’on peut résumer en deux formules : « Nous sommes les abandonnés de la France parce qu’on ne fait rien pour nous » ; « nous ne sommes entendus que si nous avons recours à la violence ». Est-ce que la réponse qui consiste à énoncer que ces deux propositions sont vraies est la meilleure des réponses possibles ? On peut en douter. On doit bien souligner que ceux qui sont dans la rue sont des jeunes gens, de très jeunes gens. Leur conscience politique n’a pas été forgée à la réalité du travail ou à la lecture des bons auteurs. Leur connaissance des mécanismes sociaux est rudimentaire. Repus de jugements sommaires, de rumeurs, alimentés au mieux de visions acquises à la télévision ou dans les jeux vidéos, leur idole « politique » n’est pas Ben Laden, dont ils gravent généreusement le nom sur les tables des établissements scolaires, mais tel animateur de télévision connu pour son cynisme et ses blagues « potaches » précisément. Leur désir se concentre sur la consommation ou sur l’impossible consommation. Ce ne sont pas des modèles. Ils expriment naturellement une vérité sociale. Mais une chose est de reconnaître cette vérité ; et une autre est de leur donner quitus de leur vision du monde expéditive. Et ne voyons pas ici quelque chose de secondaire. Car il est des personnes qui, dans les édifices religieux ou ailleurs, savent très bien utiliser ces visions sommaires. Je regrette que le discours des politiques ou des experts alimente parfois, de manière à épouser ce qu’on peine à baptiser « idéologies », ce regard rudimentaire posé sur des choses irréelles. Il ne s’agit pas de demander à ces gamins de voir plus loin que leur âge, tout du moins pas en politique (12). Il s’agit de demander aux « sachants » de ne pas tomber dans les mêmes facilités.

Ces discours sur le thème de « on ne fait rien » sont également destructeurs pour ceux qui se donnent le mal d’agir depuis longtemps, par vertu ou par nécessité, dans ces quartiers. Croit-on que ces tâches sont vraiment faciles ? Doit-on dire à ceux qui se donnent le mal de faire vivre les services publics dans ces quartiers qu’on ne fait rien ? Au postier qui est insulté tous les jours dans sa recette postale ? L’enseignante soumise au même régime ? L’agent de l’ANPE agressé ? Imagine-t-on qu’on va, ce faisant, les encourager à exercer leur métier ? Le racisme qui se répand dans ces services ne serait pas ce qu’il est si « on ne faisait rien » et il serait préférable d’appréhender lucidement cette question plutôt que d’en rajouter sur le thème indiqué. Et que dire des militants ? Deux exemples seulement : à La Courneuve, à la cité des 4000, un ouvrier à la retraite et sa femme donnent à goûter tous les jours, depuis 20 ans, aux gamins de leur cage d’escalier, pour leur éviter de traîner dans la rue et pour leur faire vivre une relation calme et conviviale. A Marseille, dans les quartiers Nord, un chef d’entreprise a créé une entreprise de nettoyage des locaux du quartier le plus insalubre ; il a embauché neuf salariés parmi les habitants et arrive difficilement à boucler son budget depuis une dizaine d’années sans renoncer. Je peux en citer bien d’autres, de tout acabit : marchands de tabac ou pharmaciens, flics ou enseignants, femmes-relais ou étudiants volontaires désireux d’ouvrir d’autres perspectives. Comment oser dire à tous « qu’on ne fait rien », ou « qu’on n’a fait qu’effleurer le sujet » ? Eux, bien d’autres, privés ou publics, sont au cœur du sujet, depuis longtemps, certains depuis les origines de cette politique. Existent désormais dans les cités, à la différence de 1981, des réseaux de personnes informées, compétentes et agissantes. Ils sont moins découragés par le terrain que par ces discours que j’évoque. Evitons, nous, de découvrir le sujet.

Mais je crois que ce discours est inexact. Il est trop facile.

Les mécanismes essentiels de notre solidarité fonctionnent dans ces quartiers. On ne prise guère cette expression si facilement relayée de « zones de non-droit » (13) qui n’est pas exacte. Il y a beaucoup de difficultés financières très marquées dans les cités ; mais non, heureusement, de détresse matérielle grave (les « SDF » sont ailleurs). Les allocations familiales sont versées ; les prestations de chômage ou de pensions aussi, pour ceux qui y ont droit. Les soins sont malaisément assurés, dans les tensions des services d’urgence trop souvent, mais enfin l’essentiel est fait. Les pénuries de logement s’aggravent (on va y revenir) mais depuis quelques années seulement. En dépit des difficultés, les fluides sont distribués, le courrier aussi, les déchets collectés.

Au titre de la politique de la ville, la réhabilitation des logements a été mentionnée. Des améliorations réelles ont été consenties en matière de transports (le métro de Toulouse, le tramway de Strasbourg, donnent accès à une partie des quartiers), d’espaces collectifs, de maintien des commerces, d’implantation d’activités. Certains quartiers ont été durablement transformés, grâce à une action municipale vigoureuse, au savoir-faire des habitants, au relais de l’Etat et d’autres (14).

Naturellement, on fera valoir que cela n’est rien, puisque parallèlement le chômage a augmenté (15) et avec lui l’éloignement durable d’une part de la jeunesse de la vie professionnelle, la montée des activités « noires », l’accroissement de la délinquance que symbolise les chiffres des « coups et blessures volontaires » (CBV). Mais c’est oublier que, en dépit de la dégradation, les instruments essentiels ont continué de fonctionner ; que des dépenses importantes ont continué d’être consenties, sans insuffisance majeure de crédits, sauf récemment ; que la politique sociale qui réussit ne se manifeste pas (seul son échec crie). Surtout, c’est oublier que l’action en matière sociale ne joue pas sur un corps social paralysé qui assimilerait, comme gavé, les mesures qu’on lui applique : on reviendra sur ce point.

On doit s’interroger alors sur le rôle social du discours sur le thème « On ne fait rien » et qui tend à faire de la politique de la ville ce que sont déjà devenues d’autres politiques, singulièrement la politique de l’emploi : un champ de décombres en perpétuelle reconstruction, avec des matériaux d’ailleurs (nécessairement) toujours identiques.

Il est le fruit d’un raisonnement pervers qui efface le temps des mesures. Il conduit à effacer l’ardoise des mesures prises pour en inventer (en improviser) d’autres, instaurant ainsi une redoutable discontinuité dans l’action. Il est fait pour montrer que l’on agit, que l’on est encore maître d’une réalité sociale qui dans la réalité échappe aux décideurs. Il est destiné, puisque c’est un discours de crise, que l’on sait y répondre alors qu’il est précisément l’aveu qu’on ne sait pas. Il satisfait les egos ministériels, et, si l’on ose dire, des gouvernements après une alternance, sur le thème « puisque le monde est à reconstruire, je vais le rebâtir » alors que, facteur d’interruption, il enlève à la durée toutes ses chances. Le discours ici dénoncé a pour rôle social de dispenser d’analyse sociale, en réinventant en permanence une tabula rasa illusoire et confortable, dont le mouvement social est absent.

En d’autres termes, on doit pendre garde d’abuser de cette lecture destructrice des choses. Les échecs de la politique de la ville sont, d’une certaine manière, plus graves que le simplicissime énoncé « on n’a rien fait ». C’est à ces échecs qu’il faut à présent réellement venir.

Les insuffisances des contenus de la politique de la ville

La politique de la ville a souffert d’erreurs d’analyse de ses auteurs (16).

Elle a d’abord cru que peu de temps suffirait à résoudre les difficultés. A relire aujourd’hui les rapports de 1981, on prend conscience qu’ils s’inscrivaient dans une durée de quelques années : quatre ou cinq. Un sérieux appui à ces cités, pendant cette durée, suffirait pour remédier à leurs maux. Les recherches sur l’adaptation des solutions comportaient encore, à l’orée des années quatre-vingt dix, celles sur la manière dont les cités pouvaient sortir des dispositifs d’aide.

Il fallait au contraire – mais combien aujourd’hui sont prêts à tenir de tels propos – inscrire d’emblée cette action dans la durée, parler d’efforts de longue haleine, ne pas illusionner sur les vertus d’une transformation immédiate, montrer des étapes claires d’un processus. Car le devenir d’une ville se modifie dans un temps long. Sa transformation n’implique pas seulement une belle démolition d’immeuble en musique et devant la presse. Elle exige que l’on compte avec le droit de propriété, avec l’implantation des équipements, le déplacement des réseaux, l’installation des activités et des services et, plus que tout, l’évolution des esprits et des cultures professionnelles. Faute d’avoir su mesurer et assumer ce temps nécessaire, est né un fâcheux décalage entre les espoirs et les réalités, entre les demandes et les réponses.

La politique de la ville s’est ensuite trop dispersée. En 1984, la commission nationale de développement social des quartiers en avait une cinquantaine à sa charge. Pendant le IXème plan (1984-1988), le nombre a été porté à 155, représentant 430 000 logements et comptant 1,2 million d’habitants. De 1989 à 1993 (Xème plan), les quartiers éligibles étaient 550. Avec la loi de novembre 1996 et ses décrets, leur nombre a été porté à 750 (les « zones urbaines sensibles ») comptant 4,5 millions. 50, ce n’était pas assez ; 750, c’est trop. On en voit bien les inconvénients, matériels et psychologiques. Dans les premiers temps, le choix des quartiers éligibles s’est fait selon l’idée qu’on en avait du dehors, donnant ainsi la prime aux cités « d’émotions », et laissant dans l’ombre les quartiers les plus misérables et « taisants » (17) ; puis, peu à peu, sans doute parce qu’ils avaient été totalement absents des premiers choix, on s’est laissé aller au fétichisme des chiffres : x% de chômage, y% d’étrangers… et on est à coup sûr destinataire d’une politique sociale ! Aujourd’hui, avec l’agence nationale de rénovation urbaine, on s’en remet aux maires du soin de proposer des projets (ensuite acceptés ou non). Aucune de ces trois méthodes ne paraît entièrement satisfaisante. Et il est souhaitable d’analyser finement les besoins pour éviter une trop grande dispersion.

La politique de la ville n’a pas su assez renouveler les outils d’intervention classiques de l’Etat. Deux exemples suffiront pour comprendre. En matière de subventions aux associations, d’abord, on a continué de pratiquer la rituelle subvention annuelle, souvent promise, jamais acquise. Cette manière de faire a mis en grandes difficultés beaucoup d’efforts militants, singulièrement ceux de jeunes associations dont les responsables n’avaient pas assez l’expérience des procédures. Ils ne se sont pas usés à la réalité sociale ; ils se sont fatigués à quêter dans les bureaux ce qui croyait leur être dû. Le passage à des procédures pluriannuelles a été demandé très tôt ; on en reparle encore ces jours-ci… Pour les opérations de rénovation lourde, ensuite, il a fallu compter avec le droit des sols, la pluralité des acteurs, les autonomies nées de la décentralisation, les querelles (légitimes) d’experts : le principe des « grands projets urbains » a été arrêté par un comité interministériel du 17 juillet 1991. Douze ans après, devenus comme on l’a dit « grands projets de villes », très peu avaient été matérialisés : les projets se sont enfoncés dans des intérêts contraires sans que des principes directeurs viennent les surmonter. La création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) déjà évoquée, par la loi du 1er août 2003, a été l’occasion de donner un sérieux coup d’accélérateur, mais dans des conditions sur lesquelles on reviendra. Autrement dit la puissance publique a mobilisé sur la question urbaine beaucoup de bonnes et efficaces volontés. Mais on leur a fait perdre leur crédibilité, parce que ces efforts militants n’étaient pas suivis de signes beaucoup plus substantiels de transformation, et ces acteurs eux-mêmes ont souvent – pas tous – lâché prise, avec le sentiment de n’être pas suffisamment soutenus.

Enfin, comme d’habitude, l’essentiel des efforts est allé là où – qu’on pardonne cette trivialité freudienne et volontaire – « ça » criait le plus. Les jeunes revendicatifs ont été l’objet de toutes les attentions, bonnes ou moins bonnes, au point que ces cités ont pu paraître seulement peuplées d’adolescents arabes violents. On n’a pas assez prêté attention à d’autres catégories de la population, qui méritaient aussi beaucoup d’engagements collectifs. Les efforts des jeunes filles des années quatre-vingt et au-delà pour briser les us d’un mode de vie populaire (et venu d’ailleurs) qui ne les favorisait pas ont précédé de longtemps la question lancinante du « voile » : que n’y a-t-on prêté autant de soins ! On eût évité bien des drames familiaux opposant les sexes entre eux (18). Le désarroi des parents devant les agissements de leurs enfants (l’impossibilité de les garder auprès de soi par exemple), dans un contexte non pas de désintérêt comme on l’a soutenu bien à tort, mais d’abaissement du rayonnement d’un père réduit à l’inactivité, ou d’une mère seule ramassant tant bien que mal les débris d’une vie éparse, n’a pas été suffisamment pris en considération. Plus généralement, sans minimiser l’action culturelle, à mes yeux majeure, comme possibilité d’expression ceux qui en sont dépourvus, on a trop pensé loisirs, et pas assez travail (19), parce que c’était plus facile ; investissement, pas assez fonctionnement ; court terme et non long terme.

Ces erreurs d’analyse ont été coûteuses. Mais elles ne sont pas, à mes yeux, aussi graves que les errements dus aux responsabilités politiques.

Les insuffisances des politiques

Il ne s’agit pas ici de céder à je ne sais quelle facilité, d’autant plus tentante qu’elle permettrait au fonctionnaire de tirer son épingle du jeu. Mais il faut lucidement pointer du doigt les motifs des échecs, d’autant plus que si la politique de la ville a cet effet grossissant que l’on a dit, il y a fort à parier que celle-ci n’est pas la seule à avoir souffert des insuffisances dont on va parler à présent.

Le déficit démocratique.
Le devenir des cités met ce phénomène abondamment en relief.
Et d’abord les quartiers restent mal connus des responsables, même locaux. Pour une raison simple : alors que, dans les années soixante, de nombreux représentants des classes moyennes peuplaient les logements sociaux, l’enrichissement des années de croissance et l’appauvrissement parallèle des années « piteuses » a raréfié leur présence. Les cités restent encore plus mal connues de l’opinion, qui n’a guère de motifs de s’y rendre et qui y voit volontiers des lieux de perdition.

La question du dialogue social avec les habitants de ces quartiers, ensuite, pose la question de la démocratie locale.
Comment nouer le dialogue avec les représentants de l’Etat lorsqu’une des marques de la pauvreté est aujourd’hui l’absence de représentation collective et qu’en outre, les fonctionnaires de responsabilité ne sont guère proches pour la quasi-totalité d’entre eux ? On peut en voir une illustration dans ce que sont devenus les sous-préfets à la ville institués en 1991. Jamais vraiment acceptés comme tels dans le corps (20), les premiers d’entre eux arpentaient avec efficacité les espaces urbains devenus les leurs ; leurs successeurs, dévorés par les procédures, pourvus de peu d’expérience, se sont retranchés pour la plupart dans les préfectures (21) d’où ils ne sont sortis que pour de rares visites « officielles ».

Mais comment nouer aussi le dialogue avec les collectivités locales ? Alors que les municipalités et les services des communes restent, comme l’Etat, organisées verticalement (par fonctions : urbanisme, action sociale, nettoyage, police des marchés…) et que peu d’entre elles sont passées à une approche « horizontale » (par quartier) des choses. La présence d’adjoints de quartiers, de conseils de quartiers, malgré leur développement chichement accordé par la loi « démocratie de proximité » du 27 février 2002, est encore insuffisante et leur mode de fonctionnement pas toujours ouvert. L’attitude des municipalités à l’égard des associations qu’elles n’ont ni voulues, ni maîtrisées est souvent chargée de méfiance.

Celle de l’Etat n’est d’ailleurs pas meilleure. Il faut revenir un court instant sur la « marche des Beurs », partie le 15 octobre 1983 de Marseille, avec pour revendication essentielle une intégration sociale réelle. Ses fruits ont été la création, l’année suivante, d’un titre de séjour de dix ans pour les étrangers (toujours en vigueur d’ailleurs depuis lors), et… d’une association nationale, baptisée SOS-Racisme, dont la naissance fut fortement encouragée par les plus hautes autorités du pays. Il s’agissait de trouver un interlocuteur national expressif des cités. Mais on a procédé beaucoup trop vite. Et la création de cette association nationale a eu pour effet, sur fond de rivalités, de tuer dans l’œuf de très nombreuses associations locales qui pouvaient modifier les données des quartiers : « L’entrée en scène de ce ‘bulldozer’ empêche qu’on fasse des bilans sérieux des actions précédentes et que l’on approfondisse les débats… La première réaction est celle d’une riposte face à ce qui est vécu comme une tentative de faire disparaître l’autonomie du mouvement » (22). Très souvent, ensuite, le mot « instrumentalisation » va revenir dans la bouche des militants.

A ces causes de rapports qui n’arrivent pas à se nouer, s’ajoutent bien entendu l’indifférence des jeunes pour la vie collective (les « bandes » ne doivent pas faire illusion), la question de l’ordre public qui pèse dans les relations avec la population et plus généralement la place des pauvres dans la représentation des catégories sociales du pays et dans ses débats.


Un intérêt public fantasque

On l’a dit, les mesures ne peuvent s’enraciner dans le long terme. C’est ainsi que, sans que rien ne le laisse présager, à la suite d’arbitrages qui sont passés sous silence, dont les raisons résident ailleurs que dans la politique de la ville, l’exécution de décisions arrêtées précédemment cesse brutalement, sans d’ailleurs aucune concertation ni même mise en garde préalables. On ne doit voir que comme une illustration, et nullement un phénomène en soi, la diminution progressive des crédits d’intervention de la politique de la ville à compter de 2002. Qui cette diminution a-t-elle émue lorsqu’elle est apparue dans les comptes présentés au Parlement ? Quelle était la pensée de ceux qui menaient tambour battant une politique d’investissement ambitieuse (les 200 000 logements à détruire et à reconstruire en cinq ans de la loi du 1er août 2003) et n’ont pas voulu ou pas su sauvegarder les fonds d’une politique sociale corollaire ? Comment a-t-on réagi aux cris d’alarme des associations locales qui ont licencié, taillé dans leurs actions, ou fermé boutique en 2003 et 2004 ? Il n’y a pas de spéculations à faire sur ce point. Seulement à observer que la crise urbaine de l’automne 2005 a conduit à leur rétablissement en grande part, laissant penser que le cri, plutôt que le silence, est l’aiguillon des gouvernements ; et à ajouter que les associations auront à refaire un travail interrompu, c’est-à-dire à refaire leurs moyens, à renouer les contacts, à définir de nouvelles actions, à restaurer leur crédibilité.

De manière générale, aux « émotions » évoquées au début de ce propos, correspondent les émotions gouvernementales. Ainsi, à des périodes de décisions et d’activités fébriles (et surtout visibles) de toute nature, succèdent des périodes de vide total dans la parole gouvernementale et la décision publique. Sur le plan institutionnel, tout se passe comme si devaient alterner des périodes de confusion brouillonne, celles où chaque ministère, aiguillonné par les responsables, met en place ses propres mesures pour les quartiers, et l’on a alors, en quelque sorte, vingt politiques de la ville différentes, et les périodes où les seuls acteurs en charge officiellement de la politique de la ville se débrouillent comme ils peuvent, vox clamans in deserto, pour continuer dans l’absence de soutien leur travail. Il y eut ainsi des périodes d’abondance et des périodes « d’abstinence », comme les années 1986-1988, malgré la volonté d’André Diligent à la Commission nationale de développement social des quartiers, ou 1997-1998. Les « maigres » sont d’ailleurs d’origines diverses : en 1986, la question des quartiers ne préoccupait plus guère ; en 1997, on a sans doute de bonne foi cru que la politique de l’emploi allait tout résoudre (ce n’est pas la seule fois que cette erreur a été commise).

Et puis, en définitive, cette approche transversale nécessaire à l’efficacité de l’action dans les cités n’a que rarement été mise en œuvre. Il y a longtemps que « l’horizontalité » ou la « transversalité » ont été décrites comme la condition du succès. Il y a longtemps qu’elle n’est plus systématiquement recherchée et, même, aujourd’hui, niée.

Le poids des institutions et des cultures professionnelles pèse lourdement. En veut-on deux exemples ? Un certain nombre d’organismes publics ou privés sont confrontés à de délicates questions d’impayés dans les quartiers, en raison des difficultés que connaissent des familles. Deux en particulier : les bailleurs sociaux et EDF. Les organismes HLM chacun de leur côté, EDF-GDF de l’autre, aidés par des mesures en ce sens, ont inventé des mécanismes pour prévenir la survenance de factures ou de loyers non payés, dont l’accumulation plonge en général les personnes très rapidement en situation très délicate. Je n’ai jamais vu, ni eu témoignage, dans une cité, d’échanges entre le bailleur et l’électricien sur ce sujet. Chacun pour soi. Ou encore ceci : un certain nombre de guichets de services connaissent des difficultés de gestion de la population locale : incompréhensions, insultes, menaces viennent vite. Les rencontres ANPE – postiers – sécurité sociale – employés de préfecture (et aussi personnes privées : on pense par exemple aux préparateurs en pharmacie) sur ces thèmes sont très efficaces. Elles sont rarissimes. C’est moins d’ailleurs l’opposition des agents de terrain, ni celle des cadres supérieurs nationaux des services concernés, que celle des cadres intermédiaires, notamment locaux, qui est la cause de la lenteur des évolutions. Comme aussi les emplois du temps, les formations, les architectures des locaux des services. Rien n’a été conçu à fin de rencontres entre services. Il y avait là un beau vecteur non pas théorique (la « réforme ») mais pratique, de la fonction publique et des établissements publics (23). Hormis à certaines rares périodes, il n’a pas été saisi. La réduction du nombre de fonctionnaires est sans doute plus vendable. Et chacun doit vivre sa vie professionnelle difficile largement dans la solitude.

Cette verticalité indéracinable des pratiques professionnelles n’est pas aussi grave que le refus de la transversalité dans les institutions vouées à la politique de la ville elle-même. Sur ce plan, il faut bien constater deux reculs importants. Le premier est la perte progressive, environ depuis 1996, du rôle d’impulsion et de coordination donné au ministre de la ville. Si les attributions de ce dernier relèvent encore de temps à autre de ministres importants (le « social » du gouvernement, souvent, pour des raisons évidentes, placé en numéro deux ou trois sur la liste protocolaire), elles sont le plus souvent déléguées à un ministre délégué ou à un secrétaire d’Etat entièrement dévolu à la tâche, mais dont le poids politique est faible. Dans ces conditions, espérer modifier les règles et les pratiques au-delà de son strict champ de compétence est vain. Le second remonte à 2003 et concerne les institutions administratives. La scission entre l’agence nationale de rénovation urbaine, d’une part, et la délégation interministérielle à la ville, d’autre part, nous ramène à bien des années en arrière, lorsqu’étaient séparés « béton » et « social », fracture que précisément, depuis le colloque de Dourdan, on s’était efforcé de réduire. Depuis lors, la fragmentation s’est accentuée, et les organismes compétents se sont multipliés : agences, comités interministériels mis en sommeil inventés ou ressuscités, autorité administrative indépendante… On peut ainsi donner le change : faire croire que l’action va s’en trouver décuplée. Elle va s’en trouver seulement embrouillée : la réalité de politiques contradictoires, illisibles, confuses va s’imposer.

Car c’est là naturellement où il faut en venir. Les fragmentations locale ou institutionnelle sont peu de choses en regard de la fragmentation des politiques dont chacune dit à peu près le contraire de l’autre et rend, pour sa propre part, indéchiffrable le discours que nous adressons aux populations concernées. On en a vu une sorte de caricature – et je fais ce faisant un excursus dans le sujet dont j’ai indiqué que je ne l’aborderai pas – ces dernières semaines, avec les déclarations naturellement mises en exergue d’un ministre de l’Intérieur dénonçant vigoureusement la « racaille » mais aussi dans les déclarations exactement opposées d’un de ses collègues « sociaux », moins soulignées, mais tout aussi fermes, mettant en lumière la valeur et l’intelligence des jeunes des cités. Que veut-on dire exactement ? Quel est le message qu’on adresse ? Qui croire ?

Mais ces mots ne sont que le reflet des choses, c’est-à-dire des choix politiques. Un seul exemple : on a indiqué plus haut l’importance de la réhabilitation des logements entreprise depuis vingt ans bientôt, doublée par endroits d’opérations de rénovation urbaine. Mais, pendant une dizaine d’années, les choix gouvernementaux, jusqu’en 2003 et surtout en 2005 avec la loi de cohésion sociale, ont parfaitement délaissé le logement social (24). L’investissement s’est fortement contracté, réduisant l’offre de logements avec les difficultés que l’on sait (25). Concrètement, cela signifie non seulement l’allongement des listes de demandeurs d’HLM, mais aussi la réapparition des bidonvilles aux portes des grandes villes et l’accroissement des densités de population dans les logements sociaux existants (les jeunes ne peuvent plus partir), dans un contexte au surplus de perception de discrimination à l’encontre des immigrés. Quel est le prix d’une amélioration du confort d’un immeuble si, dans le même temps, les logements dont il se compose deviennent sur-occupés ? Un ménage (comprenant au moins deux personnes) à bas revenus sur cinq vit aujourd’hui dans un logement surpeuplé (26).

On pourrait multiplier ces illustrations. Travail, école, commerces, transports, considération… Il n’est pas une avancée qui ne soit accompagnée d’un recul. Qui ne voit, par exemple, que les « collèges de la réussite » sélectionnés aujourd’hui par le ministère de l’Education nationale (à l’aide d’une lecture sans nuances, fétichiste encore une fois, de données propres à chaque établissement (27)) vont avoir pour immédiate contrepartie la création de « collèges de l’échec » puisque rayés des registres comme établissements requérant une attention particulière alors que la population scolaire n’aura en rien changé ?

Un sociologue bien connu a écrit naguère, évoquant les politiques sociales publiques, que la main droite de l’Etat ignorait ce que faisait sa main gauche. Cette analyse reste exacte, si l’on admet que l’Etat malheureusement n’a plus deux mains. Et loin de correspondre au hasard, au désordre inhérent à une administration imposante, je crois tout au contraire que cette ambiguïté des intentions et cette dualité des résultats des politiques sociales, notamment de la politique de la ville, sont dues à l’absence de choix politique véritable et aux signes différents qu’on veut donner aux différentes catégories de la population. Il faut satisfaire à la fois le rejet des cités et en contenir les excès. Rien de moins, mais rien de plus.


Politiques sociales positives et politiques sociales négatives

L’appréciation portée sur la politique de la ville, comme d’ailleurs sur les autres politiques sociales, ne peut se faire que si l’on tient compte de mutations sociales qui en amplifient ou en affaiblissent la portée.

Ces politiques en général, la politique de la ville en particulier, ne portent pas en effet sur un objet inanimé, une sorte de cadavre social qu’on pourrait modeler à sa guise (28). Le corps social est bien vivant et réagit à sa manière. Et, ici, de deux manières : la réaction des catégories qui ont à l’égard des quartiers une réaction de rejet ; celle des catégories qui y vivent.

La méfiance.
La méfiance très partagée à l’égard des quartiers, qui s’alimente à des faits bien réels (« incivilités » des jeunes dans les espaces partagés, délits de voie publique…) se traduit de manière certaine par des stratégies d’évitement.
Ces stratégies sont « positives » (en ce qu’elles posent des actes dynamiques). Il s’agit de déserter les lieux où l’on risque de se trouver en confrontation avec « ceux-là » au profit des lieux où l’on est « entre soi ». Le meilleur exemple, on le sait bien, est celui des équipements publics, et en particulier des établissements scolaires. Il s’agit de faire pièce à la carte scolaire qui est officiellement en vigueur. Ce qu’on peut comprendre, naturellement, puisque le devenir des enfants est une donnée considérable pour les familles. Alors on change de quartier si possible, le choix résidentiel tenant largement compte, outre les possibilités monétaires, des caractéristiques de la population scolarisée du secteur. Et si le déménagement est hors de portée, on cherche la dérogation, ou la fausse adresse, ou le recours à un parent domicilié ailleurs, ou au lieu de travail. Et si cette voie est encore fermée, le recours à l’école privée est encore possible (29). On voit bien dans ces conditions que les efforts faits en matière de crédits « ZEP » (créés par la gauche) ou d’établissements « sensibles » (institués par la droite), pour la formation des enseignants et même la rénovation des programmes (30) et des méthodes, trouvent là leurs limites. Mais ce que l’on sait et dit sur l’école vaut aussi pour les commerces, le gymnase, le centre social… En sorte qu’au terme de cette évolution, les équipements qui n’ont pu faire l’objet d’un choix sont ceux des pauvres et deviennent encore plus pauvres, en raison des jeux de mouvements du personnel, des dégradations… que cette réalité provoque, tant qu’une reprise en mains n’intervient pas (on voit, au fil des années, des réputations s’inverser, par exemple entre deux collèges d’une même commune, selon la réputation du principal et le déroulement de la vie de l’établissement : les « mobiles » retirent alors leurs enfants du « mauvais » au profit du « bon »). L’absence de choix et l’immobilité sont aujourd’hui, comme hier sans doute, une marque de pauvreté incontestable. Et du côté des mobiles, les aspects de la vie collective où le contact est inévitable (où ils ne peuvent choisir) sont vécus comme une épreuve difficile : c’est le cas naturellement des transports en commun aux heures de travail.

Les stratégies sont aussi « négatives », en sorte qu’elles ne supposent qu’un refus d’agir pour se manifester. Tel est le cas naturellement du refus de connaître et en particulier du refus d’embaucher. Il ne s’agit pas ici de porter un jugement. Les raisons en sont parfaitement compréhensibles. Il n’empêche qu’existent de fortes discriminations qui sont maintenant connues et dénoncées (cf. rapport Bébéar) après être restées longtemps ignorées (31), et dont il est très difficile de donner quelques quantifications mais qui ne sont évidemment pas sans effet sur le taux de chômage des cités (constamment plus de deux fois la moyenne nationale, avec des écarts importants selon les quartiers) . Là aussi, il est facile d’opposer les multiples mesures en faveur de l’emploi, claironnées d’autant plus régulièrement que les plans gouvernementaux se succèdent à un rythme élevé, et la réalité qui fait du titulaire d’une maîtrise un magasinier ou qui rend très difficile au gamin d’une cité l’accès à un stage nécessaire à ses études dans une PME. Là aussi le mal aggrave le mal : il est d’autant plus facile de discriminer que la concurrence aux portes des entreprises est forte. La politique de recrutement des chefs d’entreprise est, à sa manière, une politique « sociale » efficace.

Une méfiance relayée par les institutions.
On ne doit pas penser que ces réactions à la situation des quartiers ne sont que le fait d’énergumènes peu désireux d’épouser la cause des quartiers. Il convient d’être sensible ici à ce qu’on peut appeler le « goutte à goutte » social, c’est-à-dire à la mise en œuvre de politiques à travers des mesures exclusivement individuelles, dont chacune apparaît parfaitement légitime, mais dont la répétition et l’accumulation provoquent des effets sociaux redoutables.

Le fonctionnement du logement social est là aussi illustratif, à travers les choix des commissions d’attribution de logement. Dans la cité périphérique d’un centre industriel de la région Rhône-Alpes, des jeunes interpellent le maire : lorsque nos parents sont arrivés ici, lui disent-ils, il y avait des Français, des Arabes, des Espagnols, des Portugais, des Italiens ; aujourd’hui, il n’y a plus que des Arabes. Ils lui demandent pourquoi. Le maire, d’abord embarrassé, nie l’évidence, puis finit par l’admettre en indiquant que si les « Arabes » n’ont pas pu s’installer comme les autres, c’est qu’à chaque fois qu’il y avait une demande de cette sorte, « j’avais cinquante pétitions sur mon bureau ». Pour éviter ces phénomènes, les commissions d’attribution les ont anticipés : et la répartition de la population des logements sociaux ne doit rien au hasard. Ainsi les effets de lieux se trouvent-ils redoublés.

L’orientation scolaire dans des filières qui ne correspondent plus à des segments du marché du travail (secrétariat), le fonctionnement du système de soins, bien d’autres mécanismes officiels, obéissent à des logiques de cette nature.


Réactions
Les développements de tels phénomènes pèsent évidemment lourd dans les réactions de ceux qui en sont l’objet. Il est peu discutable qu’il y a eu durcissement sur ce point, ou plus exactement déplacement des « revendications » c’est-à-dire de désirs plus ou moins formulés. On ne doit jamais oublier que, si les cités sont souvent évoquées en raison de leurs cris, ce qui frappe d’abord c’est leur silence, d’une certaine manière. Silence de ceux que les difficultés ont replié sur eux-mêmes, dans la paralysie et la honte de soi. On sort moins, quelquefois plus du tout (33). Ce phénomène est d’autant plus marqué que les liens de solidarité qui ont marqué très fortement les débuts des cités HLM des années soixante, héritage du monde ouvrier, puis des pays du Sud, s’effacent désormais rapidement.
On doit mentionner aussi les comportements à risques qui « valorisent » : conduite sans permis (en fort accroissement), stupéfiants… ou les suicides, forme radicale de rupture. Vrai ou faux ? Un médecin installé de longue date à La Courneuve indique trois cents jeunes morts de 1983 à 1998 dans une cité de 2 600 logements.
Mais plus encore que ces comportements atypiques, il faut mentionner ce qu’autrefois on baptisait « désocialisation », rupture avec les liens de la vie collective. On doit mesurer, pour s’en alarmer, le rupture de nombreux jeunes avec le système scolaire et, au-delà, le monde du travail, soit qu’ils le désertent, soit qu’ils renoncent à y investir quoi que ce soit, puisque les désirs, les certitudes sont radicalement ailleurs. L’attrait immédiat de la consommation conduit à repousser tout calcul de long terme, pour la rentabilité immédiate du petit trafic, du vol ou du recel. Les difficultés d’insertion des aînés, le peu d’exemplarité des trajectoires professionnelles des parents, aboutissent à ce résultat. En 1980, le modèle de révolte était à l’intégration d’une culture dans une vie collective ; aujourd’hui, la rébellion des jeunes en rupture de ban a pour horizon le bien matériel, sans aucune référence à une vie collective exécrée. La violence en est, pas pour tous, mais relativement aisément, le corollaire. Sur ces vies désordonnées, le point de repère religieux, avec beaucoup de variantes, apparaît éventuellement beaucoup plus proche et solide que le repère républicain. En cela, la situation des cités a beaucoup évolué en dix ans, dans un sens qui n’était pas souhaité.

*
* *

La politique de la ville, a-t-il été indiqué, parce qu’elle se penche sur l’urgence sociale, révèle mieux que d’autres les insuffisances de notre dispositif de réponse. C’est en cela qu’elle est préoccupante. C’est pourquoi on a insisté davantage sur ses lacunes.

Pour les cités elles-mêmes, nous ne sommes pas encore dépourvus d’arguments, à condition d’éviter le manichéisme commode, de donner la parole à ceux qui ne l’ont pas, d’indiquer clairement où sont les objectifs, de développer les filières qui encouragent, de tendre la main à ceux qui se battent pour réussir, de punir ceux qui sortent des normes admissibles. Mais il faut aussi transformer nos modes d’action, avoir des politiques vigoureuses et partagées, améliorer très sensiblement les services publics.

L’état d’esprit des cités ne changera pas lorsque tout aura été réglé. Il changera bien avant : dès lors qu’aura été donné le sentiment que nous sommes tous, résolument et d’un même pas, engagés pour régler les difficultés. Les habitants des quartiers ne demandent pas, ne demandent plus à ce que les problèmes et toutes les questions qu’ils posent soient réglés du jour au lendemain. Nous leur avons appris, malgré eux, la patience. Mais ils demandent à avoir la preuve tangible que l’espoir peut revenir. Aujourd’hui, le discours qui leur est tenu ne leur permet pas de l’avoir.

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1) Sur ce point, on peut se référer, s’agissant des quartiers de la région de Montbéliard, aux ouvrages et aux articles de Michel Pialoux.
2)Robert Castel
3)En particulier de Bertrand Schwartz, sur l’insertion des jeunes en difficultés et de Gilbert Bonnemaison, sur la prévention de la délinquance.
4)François Geindre est le président de la Commission après le décès d’Hubert Dubedout, Yves Dauge le premier délégué interministériel.
5)Il ne cessera plus d’y en avoir jusqu’à aujourd’hui. La fonction ministérielle, en revanche, est loin d’être la plus stable du gouvernement.
6)Comme les désigne cet admirable langage euphémistique qu’impose la technocratie conservatrice, abondamment repris par les médias.
7)Cf. les ouvrages de Jacques Donzelot, observateur de cette politique.
8)Le contraste entre le supermarché – lorsqu’il existe – et le bureau de poste, ou l’école, ou la gare, est toujours saisissant.
9)Un des meilleurs exemples en est la législation sur « les emplois réservés » adoptée après la Grande Guerre et encore en vigueur, figurant au chapitre IV du titre III du livre III du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, aux termes de laquelle «Bénéficient d’un droit de préférence pour l’obtention des emploi réservés [des collectivités publiques]… » un certain nombre de catégories de personnes énumérées par les articles 393 et suivants du code.
10)Avec tact et prudence : il ne s’agit pas de se substituer bien entendu aux intéressés qui ont à faire leurs choix eux-mêmes.
11)Un seul exemple, à propos de la crise récente, cette opinion d’un président de tribunal pour enfants très expérimenté et géographiquement bien placé, énoncée avec la meilleure volonté du monde : « On ne s’est pas attaqué à l’essentiel » (in Dalloz 2006, n° 1, page 1).
12)Car le devoir d’éducation doit faire naître l’envie de savoir et de réfléchir que beaucoup n’ont pas.
13)On revient au terme de « zone », décidément plus révélateur de l’état d’esprit de ceux qui l’emploient que d’une description précise.
14)On pense par exemple au Clou Bouchet à Niort.
15)Plus gravement, il a, semble-t-il, faiblement évolué en général – sous réserve d’exceptions, en particulier dans les quartiers de la périphérie lyonnaise ou parisienne – durant la période de recul du chômage (1996-2001).
16)Et l’on voudra bien me faire ce crédit que j’y prends toute ma part de responsabilité.
17)Les différents critères statistiques utilisés ont fait apparaître par exemple la pauvreté du quartier de l’Ousse des Bois, à Pau. Qui s’est soucié de sa population, en-dehors de quelques tristes évènements qui s’y sont produit ?
18)D’une certaine manière, reprenant avec trop de facilité la formule célèbre, il faudrait dire que « la femme est l’avenir des cités ».
19)Le paradigme de cette tendance est l’intérêt marqué d’un certain nombre de responsables politiques et associatifs pour la discrimination à l’entrée dans les discothèques, connu depuis longtemps, alors que les phénomènes de discrimination à l’embauche restaient soigneusement occultés jusqu’aux années récentes. A écouter les jeunes des cités en âge de travailler, pourtant, cette réalité ne date pas d’hier.
20)Les postes de sous-préfets à la ville sont mal classés dans la hiérarchie des fonctions proposées aux membres du corps préfectoral.
21)Avec d’autant plus de raisons qu’à compter de 1993, les nouveaux sous-préfets à la ville ont été créés parmi des membres du corps préfectoral déjà investis d’autres missions (secrétaires généraux ou secrétaires généraux adjoints).
22)Saïd Bouamama, Moktar Djerdoubi et Hadjila Sad-Saoud, Contribution à la mémoire des banlieues, éd. du Volga, 1994, 223p., page 65.
23)Qu’ont amorcé les maisons de services, ou encore les maisons de justice, et aussi divers organismes voués à des actions en faveur des jeunes, mais de manière fragmentaire et insuffisante.
24)En 2004, 363 400 logements dont 150 000 en collectif (+ 21, 7% par rapport à 2003) ont été mis en chantier, soit le meilleur résultat depuis 1982 et alors qu’au cours des années 1990 le nombre était resté en-deçà du seuil des 300 000.
25)Dont témoigne parfaitement la réapparition de l’abbé Pierre sur la scène publique.
26)Enquêtes logement de 1998 et 2002 : INSEE Première, n°950, février 2004.
27)Portant notamment sur les caractéristiques sociales des parents et sur les résultats des élèves.
28)Contrairement sans doute à ce que beaucoup voudraient… L’ignorance sociale de la dimension sociale des politiques sociales, si l’on voulait dire les choses exactement, est une donnée permanente.
29)Il y aurait une enquête à faire – elle ne l’a pas été à ma connaissance – sur les motivations des parents d’élèves des écoles des communes concernées.
30)Sur laquelle il y aurait beaucoup à dire, mais ce n’est pas l’objet de ce propos.
31)Il y a bien longtemps que les jeunes des cités sont parfaitement du phénomène sur lequel ils ne se lassaient pas d’interpeller leurs interlocuteurs.
32)Le taux de chômage des 15-24 ans de nationalité étrangère (peu nombreux parmi les jeunes actifs) oscille entre 40% et 50% selon les années ; le taux de chômage des Algériens, Marocains et Tunisiens, tous âges – actifs – confondus est de l’ordre de 35% à 40%.
33)Des familles enfermées chez elle, sauf les enfants, sont signalées à peu près dans tous les quartiers. J’en ai eu un témoignage, pour en prendre un exemple, à la ZUP Berthe, à La Seyne.

Fondation Res Publica I Mardi 10 Janvier 2006 I | Lu 7632 fois


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