La crise des relations entre la Turquie et l’Union européenne


Intervention de Didier Billion, directeur adjoint de l’IRIS, spécialiste de la Turquie, auteur de « La politique extérieure de la Turquie. Une longue quête d’identité » (L'Harmattan; 1997), « La Turquie vers un rendez-vous décisif avec l'Union européenne » (IRIS/PUF; 2004), « L’enjeu turc » (Armand Colin; 2006), au colloque "Où va la Turquie?" du 29 mai 2017.


Je suis totalement d’accord avec Jana Jabbour sur le fait essentiel que l’Union européenne reste un objectif stratégique de la Turquie.

Sous quelle(s) forme(s) ? C’est ce que je vais essayer de disséquer, réfléchissant devant vous, tout en précisant que le thème de mon intervention n’est pas tant l’histoire des relations turco-européennes que celle de la crise de ces relations et les raisons de cette crise.

Il y a un révélateur dans cette crise parce qu’elle pose la question de l’Union européenne, de son mode de construction, de ses objectifs. Et la crise actuelle entre les deux parties n’est en réalité que l’expression d’une suite d’erreurs accumulées depuis au moins une vingtaine d’années.

On peut certes rappeler l’Accord d’Association – dit d’Ankara – signé en 1963 qui, dans son article 28, traçait clairement la perspective de l’adhésion, le jour venu, de la Turquie à la Communauté économique européenne (CEE). Mais il serait erroné de raisonner aujourd’hui comme à l’époque, voire de raisonner comme il y a seulement 12 ans, en 2005, lors de l’ouverture officielle du processus de pourparlers entre la Turquie et l’Union européenne. En d’autres termes, et sans vouloir faire de paraphrase, je crois qu’il serait vain de répéter en sautant comme un cabri : Adhésion ! Adhésion ! Aujourd’hui, il faut passer à une autre séquence, il faut raisonner différemment, à défaut de quoi nous ne comprendrons rien et, surtout, nous ne serons pas capables de tracer de nouvelles perspectives, de refonder la relation.

Sans avoir le loisir de remonter dans le temps nous pouvons considérer que le débat sur les relations entre l’Union européenne et la Turquie a toujours été complexe car la question de la perspective de l’adhésion a en réalité agi comme un miroir présenté devant le visage de l’Union européenne, lui posant trois questions fondamentales que les européistes béats n’ont pas pris la peine d’étudier. Mieux vaut tard que jamais… et le fait même d’être en relation avec la Turquie a obligé à enfin aborder ces questions, même si elles ont souvent été mal posées.

La première est la question des frontières. L’Union européenne a-t-elle des frontières naturelles ? Ou, au contraire, si nous concevons que c’est un projet politique, saura-t-elle se doter de frontières politiques ?

La deuxième question est celle de la définition de l’identité européenne. En d’autres termes, pour aller à l’essentiel, c’est la question culturelle et la question religieuse. Nous savons bien que ces questions confessionnelles sont sous-jacentes dans tous les débats avec la Turquie. L’Union européenne est-elle capable d’intégrer un jour une Turquie qui, bien qu’État laïque, est culturellement musulmane, avec les nuances qu’a apportées Thierry Zarcone tout à l’heure ?

La troisième question qui se pose est celle de la pertinence du niveau européen pour peser et agir dans un monde global. Sur ce dernier point nous savons la difficulté, pour ne pas dire l’impossibilité, de construire une Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) digne de ce nom pour l’Union européenne.

Mais peut-être aurions-nous dû considérer que la gestion d’une négociation franche avec la Turquie pouvait être un multiplicateur de puissance pour les deux parties. Oui ou non, aurions-nous plus de puissance, plus de capacité d’initiative et d’action si nous n’avions pas érigé la question de l’adhésion comme une sorte de talisman ? En ce sens, je pense que la question était infiniment mal posée dès le point de départ.

En réalité, et je le regrette pour ma part, l’histoire des relations entre la Turquie et l’Union européenne au cours des dernières années est celle d’un échec qui renvoie à celui de l’Union européenne elle-même. Les critiques de certains gouvernements européens ont mis à mal l’enthousiasme initial des Turcs qui sont de plus en plus nombreux à se monter dubitatifs quant à la perspective de la relation turco-européenne, même si cela ne remet pas en cause le fait de raisonner sur les moyens et longs termes. En effet, il ne faut jamais confondre la conjoncture et la période si l’on veut se repérer dans la vie politique.

L’euro-scepticisme turc et le turco-scepticisme européen s’alimentant mutuellement, le projet d’intégrer l’Union européenne n’est donc désormais plus au premier plan de l’agenda politique de l’AKP, même si le parti gouvernemental, au pouvoir depuis 2002, continue à affirmer en public son attachement à cet objectif. Objectif sans cesse répété, surtout par les ministres des Affaires étrangères successifs, un peu moins par M. Erdoğan, il est vrai.

Aujourd’hui, sans que la rupture ne soit formellement prononcée, force est d’admettre que le processus d’adhésion est au point mort. Ce n’est d’ailleurs pas récent. Pour ma part je le ferai remonter à la question chypriote avec le gel de huit chapitres qui, prononcé en décembre 2006 à la suite du refus d’Ankara d’ouvrir ses ports et aéroports aux navires et avions chypriotes-grecs (accord d’union douanière), constitue depuis lors un fort obstacle aux négociations. L’intégration de la République de Chypre – en réalité la seule partie chypriote grecque – paralyse l’Union européenne qui est désormais juge et partie sur un dossier qui ne parvient pas à trouver un règlement.

Nous avons l’impression que l’Union européenne, dans sa relation à la Turquie, depuis au moins une vingtaine d’années, a sans cesse joué à contretemps et à contresens. Un exemple a été évoqué : pendant plusieurs années, après la prise du pouvoir par l’AKP et sous son impulsion, a eu lieu un processus de réformes réelles et positives, économiques et surtout politiques, qui ont contribué à l’élargissement des droits démocratiques individuels et collectifs dans ce pays. C’est à ce moment, alors même qu’une dynamique vertueuse était engagée, que certains responsables européens – Nicolas Sarkozy et Angela Merkel pour ne pas les citer – ont tracé la perspective d’un « partenariat privilégié » qui n’était pas l’objectif du processus ouvert en 2005 ! A ce moment, l’Union européenne a joué à contretemps. Fréquemment d’ailleurs, les Turcs, les intellectuels et les responsables turcs, à juste titre, ont reproché à l’Union européenne de modifier les règles du jeu au fur et à mesure que la partie se jouait.

Nous pouvons citer à ce propos une plaisanterie qui circulait en Turquie dans les années 2004-2006. La commission européenne lasse de feinter avec les complexes Critères de Copenhague propose aux trois États candidats de l’époque de répondre à une question pour envisager leur intégration à l’Union Européenne. À la Roumanie, les commissaires demandent quelle est l’année de la première utilisation de la bombe atomique à fins militaires. À la Bulgarie, il est demandé contre quelles villes cette bombe a été utilisée. Et à la Turquie, on demande la liste complète, et par ordre alphabétique, de l’ensemble des victimes des effets de cette bombe.

Aujourd’hui la blague n’a plus cours – à Ankara, elle ferait plutôt rire jaune – mais la question du double standard reste tout à fait présente dans la perception des membres de la société turque, des responsables politiques, des intellectuels, des entrepreneurs etc. Cette question est essentielle pour comprendre l’amertume qui règne en Turquie dans le rapport à l’Union européenne.

En réalité, par son attitude, l’Union européenne se déjugeait pour au moins deux raisons.
Elle remettait en cause l’européanité de la Turquie qu’elle avait pourtant elle-même reconnue. Sans parler de l’intégration de la Turquie à la plupart des organisations pan-européennes depuis 1945, de l’accord d’Ankara, de l’accord d’union douanière effectif depuis 1999… je citerai le Conseil européen d’Helsinki qui, en 1999, déclare que « la Turquie est un pays candidat qui a vocation à rejoindre l’Union sur la base des mêmes critères qui s’appliquent aux autres candidats »… On peut certes discuter de l’assertion et remettre en question la validité de la perspective de l’adhésion, mais le Conseil européen et l’Union européenne se sont déjugés en faisant le contraire de ce qu’ils préconisaient.

Ensuite, sans préjuger du résultat, la Turquie avait besoin d’une négociation nette, précise, méthodique car cela correspond à la trajectoire historique de son État, aux aspirations de ses élites culturelles et politiques depuis au moins le XIXème siècle. Il est à noter que Recep Tayyip Erdoğan commence sa trajectoire liberticide, certes aussi liée à la crise syrienne, au moment où il prend conscience que l’Union européenne n’acceptera pas l’intégration de son pays. On observe en effet une intéressante corrélation entre la décennie 1995-2006, durant laquelle le processus de convergence s’accompagne de réelles réformes, et la décennie 2006-2017 où, au contraire, les portes européennes se refermant les unes après les autres, un processus régressif est entamé du point de vue des droits politiques.

Non seulement nous nous déjugions en imposant sans cesse de nouvelles conditions mais nous réveillions un nationalisme turc à fleur de peau, une des lointaines conséquences du « syndrome de Sèvres » [1]. Et surtout, nous nous privions de levier, de moyen de pression, de la possibilité d’utiliser des clauses de conditionnalité dans notre relation avec la Turquie.

Non seulement la méthode de négociations était erronée mais, plus graves sont les arguments – pour ne pas dire des arguties – culturalistes, racialistes, qui ont plombé notre relation. On peut rappeler que Bolkestein déclara en 2003 que l’adhésion de la Turquie effacerait la victoire des Habsbourg sur l’Empire ottoman de 1683 !

Ces arguties sont d’abord l’expression de l’incapacité de l’Union européenne à concevoir l’Empire ottoman, puis la Turquie républicaine, comme partie à l’histoire européenne. Rappelons que la Turquie a pris pied dans les Balkans au XIVème siècle et que sa dynastie, originellement, est turco-hellène. Tous ces éléments de la longue histoire sont essentiels. [2]

Surtout, un certain nombre de responsables européens ont la vision d’une altérité radicale de l’Europe vis-à-vis de l’islam, ce qui nous renvoie à toutes les formes de régressions identitaires alimentant le fumeux et funeste concept de « choc des civilisations »

Ce sont les plus mauvaises des raisons, c’est-à-dire la négation du Politique, qui ont induit cette crise empoisonnant aujourd’hui les relations entre la Turquie et l’Union européenne.

Ainsi, nous nous sommes piégés et nous retrouvons aujourd’hui dans la plus mauvaise des situations dans nos rapports à la Turquie car nous nous sommes conjoncturellement privés de leviers.

Ainsi, quand Mme Merkel, à l’automne 2015, en pleine crise des migrants, expression et conséquence de la crise syrienne, se rend à plusieurs reprises à Ankara au beau milieu de la campagne électorale législative turque pour commencer à négocier l’accord sur les réfugiés (certains redécouvrant – Ô surprise ! – le rôle géostratégique de la Turquie) il faut admettre que l’Union européenne est à contre-pied et que les moyens de négociation avec M. Erdoğan dont elle dispose sont assez limités.

Disons-le tout net, la stratégie liberticide de Recep Tayyip Erdoğan est totalement condamnable. Ses propos, il y a quelques semaines, sur les « relents de nazisme » aux Pays-Bas et en Allemagne sont inadmissibles. Bien sûr, la situation des droits démocratiques, de l’État de droit, des droits de l’homme et du citoyen est infiniment préoccupante. Néanmoins nous savons que le droit-de-l’hommisme ne constitue pas une politique. Mais, surtout, je constate que beaucoup de nos amis européens ont volontiers des indignations sélectives, sur ce dossier turc comme sur quelques autres. Nombre de responsables européens, prompts à agiter la question des droits de l’homme quand il s’agit de tenir la Turquie à distance mais, quand, à l’époque de la Guerre froide, la Turquie jouait un rôle essentiel dans le containment de l’Union soviétique, ils étaient un peu moins regardants sur cette question.

Il faut toujours replacer les faits dans le contexte et rester intransigeants sur les principes. La question des droits démocratiques est évidemment essentielle mais je crains que nous ne soyons pas aujourd’hui collectivement capables, à 28 (ou 27), de gérer ce moment difficile, compliqué, de tension extrême avec la Turquie et d’adopter des positions communes. Ainsi, lorsque M. Erdoğan a proféré ses insanités sur les « relents de nazisme » en Allemagne et aux Pays-Bas, ces deux pays ont interdit la venue sur leur sol de ministres turcs lors de la campagne référendaire du printemps 2017 ; la France, pour sa part, a accepté que le ministre des Affaires étrangères puisse tenir meeting (sur cette affaire la France a d’ailleurs eu raison à partir du moment où il n’y avait pas de risques de troubles à l’ordre public). On peut aussi prendre l’exemple de l’accord sur les migrants du 18 mars 2016 qui a été l’objet de beaucoup de critiques. Je juge, pour ma part, que c’est le plus mauvais des accords… à l’exclusion de tous les autres. Il faut en effet être réaliste : avant sa signature environ 3500 réfugiés venaient s’échouer chaque jour sur les côtes grecques. Aujourd’hui il n’y en a plus qu’une quarantaine… Certes, cet accord n’est pas un exemple d’éthique et de morale mais il fait preuve d’une certaine efficacité. C’est d’ailleurs pourquoi les trafiquants d’êtres humains ont choisi désormais d’autres circuits, notamment par la Libye et l’Italie. Sur cet accord aussi je pense – et c’est un des éléments supplémentaires de la crise – que nous nous devons de respecter nos engagements : sur les 6 milliards d’euros, payables en deux tranches, promis à la Turquie, à ce jour, elle en a reçu moins de 800 millions. Erdoğan trouve là l’occasion de critiquer les Européens, incapables de tenir leur parole.

Enfin, les Turcs considèrent, avec quelque raison, que les condamnations du coup d’État de juillet 2016 de la part de leurs partenaires européens ont été bien frileuses. La déclaration de M. Ayrault, à l’époque ministre des Affaires étrangères, est à cet égard révélatrice : il condamne, certes, cette tentative de coup d’État mais, dans le même temps, prévient que les autorités turques ne devront pas profiter de la situation et porter atteinte à l’État de droit ! Quoi que l’on puisse penser du régime en place, quand une tentative de coup d’État vise à mettre à bas un gouvernement élu il n’y a pas lieu de faire des nuances, il faut sans condition soutenir ceux qui possèdent la légitimité électorale.

L’Union européenne ne serait-elle pas dans une situation moins inconfortable si elle avait su se doter d’un projet réaliste et arrimer la Turquie à celui-ci plutôt que de lui infliger attitude condescendante et rebuffades ? Quel est notre intérêt à ce que la Turquie prétende faire cavalier seul ou noue des alliances avec d’autres : Russie, Israël, Iran ?

L’impuissance dans laquelle l’Union européenne s’est elle-même fourvoyée n’est ni satisfaisante ni efficiente. Désormais, il est nécessaire de tout remettre à plat. Certes, plus facile à énoncer qu’à réaliser, mais la pire des erreurs serait aujourd’hui de geler nos relations avec la Turquie. Pourtant, en novembre 2016, le « Parlement » européen votait à une très large majorité une résolution en faveur du gel des relations !

Il faut avoir le courage de dire que désormais l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne n’est pas une perspective sur les court et moyen termes, ni même, peut-être, sur le long terme, mais qu’il est nécessaire de démultiplier les coopérations renforcées, alors même que se pose la question d’une Union européenne à géométrie variable.

Pour ouvrir quelques pistes, je crois urgent d’avancer sur quatre dossiers d’une importance considérable :

Tout d’abord, il est nécessaire d’actualiser l’accord d’union douanière, qui a maintenant plus de vingt ans [3], notamment pour ce qui concerne les enjeux des secteurs de l’agroalimentaire, des services et des marchés publics.

Le deuxième dossier concerne l’énergie. L’Union européenne est avide d’hydrocarbures qu’elle ne possède pas, or la Turquie est de par sa situation géographique un hub énergétique de première importance.

Le troisième sujet est la question de la lutte anti-terroriste. Il suffit de regarder une carte de géographie pour comprendre que la Turquie revêt un rôle fondamental dans la coopération des services de police dans ce combat.

Enfin, dans le domaine de la politique extérieure, nous avons beaucoup de points communs. Jana Jabbour a parfaitement expliqué qu’il y a eu, pour le moins, une inflexion sur la crise syrienne… Je considère que, pendant une longue période, les gouvernements occidentaux ont eu à peu près la même politique – radicalement erronée – à l’égard de ladite crise. Mais lorsque l’on possède 920 kilomètres de frontière commune avec ce pays, on paie les erreurs au prix fort alors que notre éloignement, certes relatif, a limité pour nous les conséquences. Il s’agit désormais d’examiner calmement quels sont nos points d’intérêt commun.

Il faut aussi avoir le courage de dire à la Turquie qu’il n’y a pas, à leur égard, de problème culturel mais, éventuellement, un problème politique car il s’agit pour nous de défendre des principes. Je ne ferai qu’enfoncer une porte ouverte disant que cela nécessite de refonder la construction européenne… ce qui n’est pas une mince affaire. Mais c’est la seule solution qui nous permettrait de relancer une forme de relation plus sereine et plus positive avec Ankara.

Qui pourrait en avoir l’initiative ?

Je pense que la France a une responsabilité particulière dans cette perspective.
Les relations avec la Turquie ont été infiniment dégradées durant le quinquennat Sarkozy qui, durant cinq années, n’a su faire preuve que de désinvolture et de mépris à l’égard de ce grand pays.

Avec François Hollande, s’est incontestablement manifesté un début de reconstruction d’une relation plus sereine, malheureusement très insuffisant car, sur ce dossier comme sur quelques autres, il a quand même manifesté quelque difficulté à se doter d’une vision d’ensemble. Or, comme avec beaucoup d’autres pays, il est impérativement nécessaire de savoir mettre en perspective notre relation avec la Turquie.

La France, nation politique, est la seule à pouvoir relancer sur d’autres bases la relation de l’Union européenne avec la Turquie, sans faux-fuyants et sans fausses promesses. Aucune raison, aucune fatalité, ne justifient que le dialogue soit monopolisé par l’Allemagne. Rien ne serait donc plus contre-productif que d’abandonner la Turquie.

La Turquie nous a-t-elle « abandonnés » ? Je ne le pense pas. Au-delà des postures, gesticulations et rodomontades de M. Erdoğan, le désir d’Europe persiste. M. Erdoğan, il y a deux ans, déclarait que si l’Union européenne ne voulait plus de la Turquie, elle se tournerait alors vers l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS)… Mais chacun voit bien que ni l’histoire ni l’intensité des relations économiques et politiques ne peuvent être comparées. Je n’ai rien contre le fait que la Turquie puisse être membre observateur de l’Organisation de coopération de Shanghai mais il ne peut y avoir un trait d’égalité avec l’Union européenne, en dépit des nombreuses turpitudes de cette dernière.

Donc, la nécessité de refonder la relation avec la Turquie ne pourra s’envisager que par la refondation de l’Union européenne elle-même… « Vaste programme ! ». Une nouvelle page reste à écrire, doit être écrite, et il semble qu’il soit plus que jamais nécessaire de remettre la relation turco-européenne sur ses pieds alors que, pour l’instant, elle marche souvent sur la tête.

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[1] Le traité de Sèvres dont les clauses léonines furent imposées en 1920 à l’Empire par les pays vainqueurs fut le point de départ, chez les Turcs, d’une hantise de la trahison et de la perte.
[2] Voir à ce propos Didier Billion, L’enjeu turc, Paris, Armand Colin, 2006, p. 22-44.
[3] Décision n° 1/95 du Conseil d'association CE-Turquie:FR:HTML, du 22 décembre 1995, relative à la mise en place de la phase définitive de l'union douanière


Le cahier imprimé du colloque "Où va la Turquie?" est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.

Fondation Res Publica I Mercredi 23 Août 2017 I | Lu 1673 fois


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