Intervention de Jacques Fournier

par Jacques Fournier, Conseiller d'Etat, ancien Secrétaire Général du Gouvernement


Intervention prononcée lors du colloque du 11 octobre 2005 Où va la Russie ?


J’interviens dans ce débat avec beaucoup de modestie. Je ne suis pas un spécialiste de géopolitique et j’ai une connaissance de la Russie évidemment très inférieure à celle des autres intervenants et notamment de nos amis russes.
Je voudrais simplement apporter ici un témoignage. Mon premier contact avec la Russie est relativement récent, puisque je ne m’y rendis qu’à la fin du régime soviétique en tant que Président d’entreprise publique. C’est surtout depuis une dizaine d’années que je m’y rends très régulièrement pour des actions de coopération, tantôt avec une casquette européenne, pour deux projets européens : l’un sur l’Etat de droit, l’autre sur la fonction publique (qui se termine actuellement), tantôt avec une casquette française, dans le cadre des relations bilatérales franco-russes : j’ai coordonné pendant quelques années la coopération administrative française avec la Russie.

J’ai donc connu la Russie tant sous Eltsine que sous Poutine, ces dix dernières années, ce qui va me permettre de réagir à ce qu’a dit mon voisin. Mon regard est à la fois celui d’un citoyen, d’un homme de gauche, mais aussi celui d’un observateur des institutions, c’est celui-ci que je vais privilégier par souci d’objectivité.

Je voudrais dire d’abord un mot du cadre constitutionnel général avant de parler du sujet dont je me suis beaucoup occupé au cours de ces dernières années : la réforme de l’Etat en Russie.

I - Sur le cadre constitutionnel, je partirai de l’article 1er de la constitution du 12 décembre 1993 aux termes duquel « La Fédération de Russie est un Etat de droit, démocratique, fédéral, ayant une forme républicaine de gouvernement. »
J’en reprends les trois premiers termes : « Etat de droit, démocratique, fédéral »

Incontestablement, la Russie est aujourd’hui un Etat de droit en ce sens qu’il y a une constitution, un grand nombre de textes juridiques, peut-être trop… et des tribunaux chargés de les appliquer. Je crois cependant, sans rentrer dans les détails, que dans cette situation globale d’Etat de droit, on discerne tout de même ce qu’on pourrait appeler des « zones grises »
• soit sur certains points du territoire : je pense en particulier à la Tchétchénie ;
• soit dans certains domaines d’activité : je me réfère ici au traitement de certains gros dossiers économiques comme celui de l’affaire Khodorovski ;
• soit, d’une manière plus diffuse, avec la dose de corruption qui subsiste dans les rouages de l’administration et des institutions russes. Cette corruption régresse sans doute mais le gouvernement en reconnaît l’existence et s’efforce d’ailleurs de la faire reculer.

En ce qui concerne la démocratie, là aussi, mon appréciation est en demi-teinte. Les bases existent : le suffrage universel, un équilibre des pouvoirs organisé par la Constitution entre le Président et les deux assemblées, un régime de libertés publiques. Ce qui manque le plus, de mon point de vue de citoyen de l’Europe de l’Ouest, pour ce qui est de la démocratie, c’est l’existence d’un véritable régime de partis.
On ne peut pas dire qu’il y ait aujourd’hui un régime de partis en Russie. A côté d’un Parti Communiste divisé et affaibli, des petits partis de centre droit libéral n’ont pas vraiment percé et des formations populistes de droite et de gauche recueillent des voix aux élections sans constituer une véritable alternative pour le pays. Au milieu, il y a un immense marais central dans lequel se forme et se reforme, au gré des circonstances, le parti du pouvoir.
J’étais dans une République du sud de la Russie d’Europe avant les élections législatives de 1999. A l’époque, tout le monde avait pensé que l’alliance Primakov (ancien Premier ministre) - Loujkov (maire de Moscou,) allait remporter les élections. Les dirigeants locaux, qui humaient l’évolution des choses à Moscou, s’engageaient, au moment où j’étais là-bas, en faveur de cette alliance. Mais, quelques jours plus tard, le parti du Président Poutine est apparu et il a rapidement pris l’avantage dans les sondages. J’ai constaté au bout de deux mois que les mêmes dirigeants, avant les élections, s’étaient ralliés au nouveau parti, qui l’a emporté haut la main, en maintenant d’ailleurs - cela rejoint ce qui a été dit tout à l’heure - les mêmes dirigeants locaux…
A mon sens cette absence de véritable régime de partis est le problème essentiel de la démocratie en Russie.
Les élections elles-mêmes se déroulent normalement, même si la campagne est largement dominée par le parti du pouvoir.
Au total on peut parler de « démocratie tempérée ». Je tempèrerai moi même ce que ce jugement peut avoir de négatif par deux observations.
La première est que la Russie n’est pas, et de loin, le seul pays qui ait ce genre de régime dans le monde.
La deuxième - et cela rejoint ce que disait Alexeï Pouchkov - c’est qu’elle n’a elle-même jamais connu un degré supérieur de démocratie, Ceci mérite d’être pris en considération.
Le troisième terme de la définition constitutionnelle c’est la notion de fédéralisme.
Là j’avoue m’être trompé.
J’ai cru, pendant la période eltsinienne, que la Russie était vraiment un Etat fédéral. Il me semble aujourd’hui que l’affichage fédéral est très largement un trompe l’œil.
La Russie compte, je le rappelle, 89 « sujets » :
• des provinces russes, qu’on appelle oblast ou kraï,
• des républiques qui se caractérisent par une population, une langue et une culture spécifiques,
• les deux grandes villes capitales, qui ont le rang de sujets : Moscou et Saint-Pétersbourg.
Pendant la période eltsinienne, toutes ces entités jouissaient d’une assez large autonomie et, comme il régnait une très vaste désorganisation économique, chacune prenait dans son coin les mesures nécessaires, sans trop demander de directives à Moscou.
Par ailleurs, on avait commencé à conclure entre l’Etat central et les Républiques un certain nombre de traités, qui allaient au-delà de la Constitution, pour leur donner des pouvoirs supplémentaires, en matière de diplomatie par exemple.
Enfin, chacune de ces Républiques cultivait son identité, élisant au suffrage universel des présidents ou des gouverneurs qui avaient une réelle assise locale.
L’arrivée du Président Poutine marque un changement.
C’est l’affirmation de la « verticale du pouvoir ».
C’est la création des Polpreds, sept super préfets pour tout le territoire de la Russie, qui supervisent chacun un certain nombre de régions ou de Républiques.
C’est, après la dernière élection présidentielle, la modification des conditions d’élection des membres du Conseil de la Fédération qui représentent les régions auprès du pouvoir central et la modification du mode d’élection des gouverneurs qui, désormais, au lieu d’être élus au suffrage universel, sont proposés par le Président de la Russie à l’assemblée du sujet considéré.
C’est là que je me suis aperçu, en tant que juriste - j’aurais dû le faire plus tôt, je confesse mon erreur - que le fondement constitutionnel du fédéralisme n’existe pas en Russie. On peut, par une simple loi, votée par la majorité acquise au Président, modifier cet élément essentiel du fédéralisme qu’est le mode de désignation des dirigeants des Etats fédérés. Dans un véritable Etat fédéral, au sens juridique du terme, cette possibilité-là n’existe pas, il faut modifier la constitution, et cela suppose l’accord de la totalité ou d’une partie des Etats.
Nous sommes en France dans un Etat unitaire décentralisé. Imaginons les réactions si le Président Chirac, s’appuyant sur l’UMP qui dispose d’une large majorité à l’Assemblée nationale, faisait voter une loi lui donnant le pouvoir de proposer aux conseils régionaux et aux conseils généraux le choix de leurs présidents. Il est évident que cela n’irait pas sans susciter d’immenses remous.
C’est bien pourtant ce qui s’est passé en Russie, prétendument Etat fédéral.
La semaine dernière, j’étais à Moscou. On présentait dans la presse anglophone un nouveau projet (« small but important bill ») qui venait tempérer cette disposition en donnant au parti qui avait obtenu la majorité aux élections le pouvoir de « proposer » lui même le nom du gouverneur que le Président allait suggérer à l’assemblée, mais sans que celui-ci soit tenu de le suivre !
Dans le même temps, la province de Iaroslav, qui avait manifesté l’intention d’engager un recours constitutionnel contre cette disposition, y a finalement renoncé.
Il est difficile dans ce contexte de parler de fédération. Ce n’est peut-être pas un mal, compte tenu de la taille du pays et des risques centrifuges auxquels on a fait allusion tout à l’heure. C’est, au demeurant, tempéré par les clientélismes locaux et, dans le cas des Républiques, par le maintien d’une identité culturelle.
En tant qu’ancien dirigeant d’une entreprise ferroviaire, une image me paraît caractéristique : toutes les gares du pays affichent l’heure de Moscou, même à Irkoutsk où j’étais récemment, au milieu de la Sibérie, plusieurs fuseaux horaires à l’est de Moscou. C’est un peu de cette manière, à l’heure de Moscou, que fonctionnent les institutions du pays.


II - J’en viens maintenant à ce que j’ai suivi de plus près au cours des dernières années, à savoir les réformes administratives.

Il est évident que la fin du communisme et le passage à l’économie de marché devaient entraîner la transformation de l’Etat en Russie. On est passé d’un Etat planificateur et producteur au service du Parti, à un Etat qui se veut régulateur de l’économie de marché dans un régime démocratique. Cette transition rendait nécessaires trois évolutions :
• Une évolution dans les fonctions exercées (passer de la planification à la régulation) ;
• Une évolution dans les organes chargés de mettre en œuvre ces tâches ;
• Une évolution dans les principes de fonctionnement du système.
Ces trois chantiers ont été ouverts par les autorités russes au cours des dernières années

Sur les fonctions, les Russes se sont livrés à un vaste inventaire. Une commission a été créée qui a inventorié plus de 5000 fonctions étatiques selon une méthodologie qui venait de la Banque mondiale. Parmi celles-ci on a essayé de distinguer celles qui devaient être supprimées, celles qui devaient être transférées à d’autres autorités, celles qui devaient être conservées avec ou sans modification. Périodiquement, des trains de décisions donnent suite aux propositions concernant les fonctions.
Un travail analogue a été mené en direction des entreprises unitaires qui sont en quelque sorte l’équivalent de nos établissements publics : ce sont les sociétés d’Etat qui n’ont été ni transformées en sociétés commerciales ni privatisées. Ce travail se poursuit.

Sur les structures des organes du pouvoir, une réforme drastique de l’exécutif fédéral a eu lieu au printemps 2004, juste avant les dernières élections présidentielles.
Auparavant, il y avait, au niveau de l’exécutif fédéral - ce qui correspond chez nous au gouvernement - une soixantaine d’organes distincts : vingt-sept ministères, des comités d’Etat, des services fédéraux, des agences qui avaient le rang de ministères. Le gouvernement était très lourd : il comportait cinq « vice-premiers ministres » parmi lesquels deux « premiers vice-premiers ministres » chargés d’assurer la coordination en son sein.
La réforme a été radicale : l’exécutif russe a maintenant une structure uniforme, applicable dans tous les secteurs, avec trois types d’organes :
• des ministères qui définissent les politiques et préparent les textes ;
• des agences qui délivrent les prestations ;
• des services chargés des tâches de surveillance et de contrôle.

Treize ministères, désormais, coordonnent les agences et les services qui dépendent d’eux. Dans le même temps a eu lieu une réduction de la hiérarchie à l’intérieur de chaque ministère. Il y avait une multitude de vice-ministres, il n’y en a plus en principe que deux par ministère.
Une simplification des structures a aussi été opérée à l’intérieur des deux organes centraux. En France, c’est le cabinet du Premier ministre et le Secrétariat général du gouvernement qui coordonnent, à Matignon, l’action gouvernementale, le Président de la République n’ayant qu’un staff relativement réduit. En Russie, il y a d’un côté l’administration présidentielle (au Kremlin), de l’autre côté l’appareil du gouvernement (auprès du Premier ministre). Ce sont deux structures très importantes qui ont, l’une et l’autre, été simplifiées mais qui continuent à occuper des effectifs considérables.

Enfin, sur les principes de fonctionnement, tout un système de nouvelles lois sur la fonction publique est en cours d’intervention, un peu comme nous l’avons fait en France à partir de 1983 avec nos lois sur le statut général des fonctionnaires et sur les trois fonctions publiques (de l’Etat, territoriale, hospitalière).
En Russie, une loi de 2003 réforme le « système » d’ensemble de la fonction publique. Une loi sur la fonction publique civile (sur laquelle nous avons travaillé) a été votée en 2004 et d’autres lois sont en préparation sur ce qu’on appelle les administrations « de force » (notamment la police) et sur la fonction publique municipale.
Dans le même temps, on essaye d’introduire de nouveaux principes de fonctionnement aujourd’hui en vogue dans tous les milieux où on discute de science administrative : le management à la performance, la rémunération au mérite.

A partir de là, une nouvelle étape est prévue. A Moscou, la semaine dernière, on parlait d’une nouvelle « conception » (ce qui correspond, dans la terminologie russe, à un rapport préparatoire à une nouvelle législation) pour les actions de réformes administratives à mener dans les trois prochaines années. L’un des objectifs - je l’indique au passage parce que ça me paraît assez caractéristique - est de faire augmenter les notes attribuées à la Russie dans un indicateur de bonne gouvernance établi par la Banque mondiale. Il devrait passer de 48 /100 à 55/100 en 2008 pour l’indice d’efficacité de la gouvernance et de 30 à 60 pour l’indice de qualité de la régulation.

Sur quoi tout ceci va réellement déboucher ? C’est difficile à dire.
Je voudrais, à ce stade, faire quelques observations très rapides :
• sur l’inspiration des réformes
• sur leur champ
• sur leur conduite
• sur les conditions de leur mise en oeuvre

Pour ce qui est de l’inspiration des réformes, les responsables russes vont chercher leurs modèles tous azimuts, en Europe, aux Etats-Unis, en Asie (Japon, Corée...). Ils vont aussi – c’est intéressant – dans les pays de l’ex mouvance soviétique. Ils sont fortement influencés par le courant du « nouveau management public » à la sauce néozélandaise, avec les idées d’autonomie de gestion, recherche d’indicateurs, rémunération au mérite, outsourcing, marchés internes aux administrations.
Mais cette orientation se heurte à une tradition juridique russe qui reste très formaliste, avec sur tous les points l’exigence de textes qui laissent peu de marge d’autonomie aux fonctionnaires. D’un coté on marque la volonté d’introduire de nouveaux systèmes de management mais, dans le même temps, nous avons passé des mois à discuter du contenu des « règlements de travail », pièce essentielle de la nouvelle loi sur la fonction publique civile. Ces règlements sont applicables à chaque fonctionnaire et il fallait en déterminer le plan et les principales rubriques.
Il est prévu maintenant de faire des lois sur les règlements administratifs et sur les standards de services, toutes choses qui risquent de figer les situations dans un contexte qui devrait être au contraire très évolutif.
Cette contradiction me donne à penser qu’après tout l’exemple des pays de l’Europe continentale n’est pas si mauvais pour la Russie. Nos pays essayent justement de concilier une administration relativement structurée, une tradition juridique forte et des réformes comme celle que nous menons en ce moment en France avec la LOLF. Je note à ce propos que cette réforme a suscité un grand intérêt en Russie. L’encre de notre loi était à peine sèche ici que déjà on nous demandait d’en parler là-bas.

Un second problème est celui de la conduite des réformes qui n’est pas exempte de tensions internes.
On s’aperçoit que la simplification opérée l’an dernier a laissé subsister des structures complexes, notamment en ce qui concerne le pilotage des réformes administratives.
Il y a toujours un double pilotage central avec la coexistence de l’administration du Président, (au sein de laquelle a été créée un direction de la fonction publique mais dans laquelle la direction juridique intervient aussi sur ce sujet) et de l’appareil du gouvernement, dont le responsable a rang de ministre.
Plusieurs ministères sont concernés : l’un - qui est un peu la tête chercheuse libérale - est le ministère du Développement économique et du Commerce ; un autre, plus traditionnel, le ministère de la Santé, a hérité des attributions du ministère du Travail lequel lui-même s’occupait de la fonction publique à l’époque soviétique (puisqu’il n’y avait pas de distinction entre public et privé dans le régime du travail) ; enfin, comme partout ailleurs, le ministère des Finances a son mot à dire.
Les orientations sont définies au sein de commissions qui réunissent les uns et les autres et qui rapportent ensuite devant le Président et le gouvernement. Une réflexion a été engagée sur la proposition de créer un Ministère de la Fonction publique, mais elle ne me semble pas près d’aboutir.

Sur le champ des réformes, en troisième lieu, il me semble que les évolutions décrites concernent essentiellement, jusqu’à présent, le niveau fédéral. Dans la plupart des sujets de la Fédération les choses sont moins avancées.
Des expériences sont en cours dans certaines régions pilotes : Samara, Saratov, la République de Thouvachie, le Krai de Krasnoiarsk, la région de Taymir, dans le nord de la Sibérie. Nous y sommes allés. On y rencontre un grand appétit pour des informations comparatives, une ouverture certaine aux réformes. Mais il y a en même temps un manque de moyens et les informations circulent mal au sein du système administratif russe. Quant à ce qui se passe ailleurs je ne peux pas en parler mais je ne suis pas sûr que cela aille très loin pour le moment.


Ma dernière observation, qui rejoint ce que nous a dit Monsieur Kojokine à propos de la société civile, concerne les conditions de la mise en œuvre des réformes.
C’est, pour moi, le trait le plus surprenant. Des réformes de cette ampleur posent évidemment problème. On touche à la culture, il faut faire évoluer les comportements, ce qui appelle la communication, le dialogue, la discussion, en particulier avec les agents publics concernés.
Or, pendant toute la période où j’ai travaillé là-bas, je n’ai jamais entendu le mot « syndicat » sortir de la bouche d’un de mes interlocuteurs. Certains ministres français de la fonction publique seraient peut-être fort heureux de se trouver dans un tel contexte. Je ne suis pas sûr qu’ils auraient raison.… Chez nous, dès qu’il est question d’une réforme on s’inquiète de la réaction des syndicats… Là-bas, on ne m’en a jamais parlé !
Quand moi-même ou d’autres essayons d’insister sur la nécessité du dialogue social interne à l’administration, nous avons l’impression de parler dans le vide.
On a bien vu les inconvénients de cette situation lors de la réforme des structures des administrations fédérales de l’an dernier. Le bouleversement a été brutal. Il est intervenu sans information ni concertation préalable. Il en est résulté pendant plusieurs mois une situation de grand désordre dont, heureusement, on est maintenant sorti.

Ceci me ramène à mes remarques initiales sur les institutions. Elles sont fortement marquées par la personnalité du Président. Il a cherché à affirmer son autorité, en direction des régions, vers les oligarques, sur les administrations.
Mais les particularismes demeurent, aussi bien sur le plan sectoriel qu’au niveau géographique.
La verticale du pouvoir n’est pas vraiment rectiligne.

Voilà ce que j’avais à dire sur le sujet précis des institutions. Je me réserve de développer d’autres points si la suite du débat m’en donne l’occasion.
Je vous remercie, Monsieur le Président.

Fondation Res Publica I Mercredi 12 Octobre 2005 I | Lu 4527 fois


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