Déclin et renouveau de l’action publique


Intervention de Jacques Fournier, Conseiller d’Etat honoraire, ancien secrétaire général du gouvernement, au colloque du 9 décembre 2008, L'Etat face à la crise.


Déclin et renouveau de l’action publique
J’interviens avec beaucoup de prudence dans ce débat que Marie-Françoise Bechtel vient d'introduire. Je ne suis ni un économiste ni un financier. Je n’ai pas de remède à proposer pour sortir de la crise. Mon intervention sera celle d’un généraliste, aujourd’hui retiré de l’action publique, mais qui a eu l’occasion de la pratiquer et de réfléchir à son sujet. Mon propos restera donc assez basique et l’on voudra bien m’excuser si je parais enfoncer quelques portes ouvertes.

Il me semble que la crise actuelle ouvre une nouvelle étape dans l’évolution de l’action publique. Je voudrais procéder en deux temps : d’abord situer le point où nous en sommes par rapport aux évolutions passées, puis esquisser quelques pistes quant à ce que pourrait être son contenu futur.
Etant précisé que j’entends par action publique l’ensemble des politiques menées au nom de la collectivité, celle-ci restant très largement l’Etat, auquel se réfère l’intitulé de notre colloque, mais englobant aussi, de plus en plus, les échelons décisionnels supra ou infra-étatiques qui prennent aujourd’hui une grande importance.

Si l’on se tourne vers le passé que constate-t-on ?
Un certain contraste entre l'évolution sur longue période, un développement continu de l’action publique et l'évolution du dernier quart de siècle qui voit la remise en cause de cette action.

Sur longue période, l’idée de base, que nous avons développée avec Nicole Questiaux dans un enseignement longtemps dispensé à l’IEP de Paris, est celle de la liaison entre le développement de l’intervention publique dans le domaine économique et social et le développement du capitalisme. La main invisible du marché célébrée par Adam Smith ne résout pas tous les problèmes. Il se peut même qu’elle n’existe pas, comme le disait récemment Joseph Stiglitz au congrès du Ciriec à Séville. Au fur et à mesure que le système capitaliste étend son emprise, des problèmes se posent, des luttes s’engagent, la collectivité doit intervenir.

On peut distinguer plusieurs étapes dans cette évolution. Au 19ème siècle l’industrialisation naissante, les mines, la métallurgie, le chemin de fer, les problèmes que pose la situation de la classe ouvrière, les interventions publiques sous forme de législation du travail, une première régulation des rapports sociaux à travers la reconnaissance du droit de grève et du droit syndical. A la fin du 19ème et au début du 20ème, la production industrielle s’élargit, c’est l’ère de l’électricité et de l’automobile, se posent les problèmes des salariés, qui représentent désormais plus de la moitié de la population active, des systèmes de protection sociale sont mis en place. Dans la seconde partie du 20ème siècle, après les convulsions des deux guerres et de la crise de 1929, c’est la généralisation de l’économie marchande à tous les aspects de la vie française. C'est ce qu'on a appelé la société de consommation. L’urbanisation pose les problèmes de la ville et de l’environnement ; on assiste au développement des services collectifs. Et maintenant nous entrons dans une nouvelle étape, celle de la mondialisation de l'économie, dont nous allons parler les uns et les autres dans ce colloque.

Tout au long de cette période - et je rejoins là le propos de Marie-Françoise Bechtel - les formes de l’intervention publique se diversifient et se renforcent, arrivant à constituer toute une panoplie dont je rappelle les principaux éléments :

D'abord la règlementation des activités privées par l’édiction de lois et de règlements et la mise en œuvre des contrôles nécessaires à leur application : législation du travail, textes sur l’hygiène et la sécurité, législation sur la concurrence, la consommation, l’urbanisme et les mesures d’économie dirigée prises après la dernière guerre en matière de prix, salaires et changes.

Ce sont, en deuxième lieu, les transferts de ressources pour garantir les revenus face aux risques sociaux, les assurances sociales au début du 20ème siècle et les systèmes plus complets de protection sociale, après le dernier conflit mondial, avec le plan Beveridge en Grande Bretagne et la sécurité sociale en France.

C'est, en troisième lieu, la fourniture de services publics non marchands à l'ensemble de la population non plus seulement pour les services de souveraineté qui, comme le rappelait Jean-Pierre Chevènement, ont toujours existé mais aussi pour les travaux publics et les grands services sociaux, comme l'éducation et la santé, qui se développent tout au long de cette période.
En quatrième lieu, l’intervention directe dans l’économie marchande prend la forme d’entreprises publiques que l’on voit apparaître entre les deux guerres et surtout après le dernier conflit mondial, avec l'apogée qu'elles connaîtront en 1981.

C'est enfin la planification du développement économique et social, sous forme atténuée par rapport aux caractères qu'elle prend dans les pays de l’est, mais traduisant la volonté d’un pilotage collectif du développement national.

Cumulées, ces interventions représentent un poids croissant sur l’économie : les dépenses publiques s’élèvent à près de 50 % du produit national dans les années 1970 contre 10% un siècle plus tôt.

Mais le mouvement ne va-t-il pas s’inverser au vu de ce qui s'est passé dans le dernier quart de siècle ?
On assiste en effet, dans la dernière période, à une remise en cause de l'action publique.
Cette remise en cause est liée à deux phénomènes.

La mondialisation de l’économie fragilise des actions qui étaient menées principalement au niveau des Etats : il y a désormais une économie mondiale mais sans gouvernement mondial.

La poussée du libéralisme qui l’accompagne remet en cause, au nom de la primauté du marché, toutes les formes d’action publique. On en voit l’application en France : Comme l'a indiqué Marie-Françoise Bechtel, il n’est plus question de planification. Le plan français s’étiole sous la gauche et il disparaît avec le gouvernement Villepin. On assiste à une privatisation progressive des entreprises publiques. Elle est largement entamée en France bien que notre pays soit parmi ceux qui, en Europe, ont le plus résisté sur ce terrain. On se trouve placé devant une contrainte de limitation des dépenses publiques, qui oblige à diminuer la voilure pour les transferts sociaux comme pour les services non marchands, l’un et l’autre gros consommateurs de crédits. Le gouvernement actuel en fait application avec la RGPP et l'objectif de diminution des effectifs de la fonction publique de l'Etat. Dans le même temps on introduit le new management et les MTM (mécanismes type marché) dans l’administration publique. Il reste la réglementation ou régulation des activités marchandes : elle ne peut être contestée dans son principe mais on la veut aussi restreinte que possible dans son champ (il n'est plus question de contrôle des prix ou des licenciements), aussi légère que possible dans ses modalités (on va procéder par incitation plutôt que par obligation) et on la confie aussi souvent que possible à des autorités dites indépendantes, c’est à dire distantes d’un pouvoir politique présumé partial et dont on se méfie.

Ces orientations sont véhiculées au plan mondial par le FMI et la Banque mondiale (c'est le consensus de Washington) et au plan européen par la Commission européenne qui fait jouer la primauté des règles de concurrence, en particulier à partir de l'Acte unique à la fin des années 1980. Ces orientations imprègnent inégalement les politiques nationales, la France se montrant résistante sur certains points (sur le principe puis sur le calendrier de l’ouverture à la concurrence des grands services publics de réseaux, sur le volume de la pression fiscale et des dépenses publiques qui reste apparemment plus important qu’ailleurs). Mais elle finit toujours par se plier à la règle commune. Les évolutions idéologiques se poursuivent, à droite comme à gauche, conduisant le gouvernement Villepin à supprimer en 2005 le commissariat au plan (exit l’"ardente obligation" chère au général De Gaulle) et le Parti socialiste (tous courants confondus y compris ceux qui se situent aujourd’hui le plus à gauche) à se rallier presque sans condition, en juin 2008, dans sa nouvelle déclaration de principes, à l’économie de marché.

Où en sommes-nous aujourd’hui ?
Avant même la crise actuelle il était clair que tout n’allait pas pour le mieux. La mondialisation n’est pas un mal en soi, mais comme aux stades précédents du développement capitaliste, elle fait apparaître des problèmes : des inégalités, à l’intérieur de chaque pays et entre eux, des problèmes liés aux mouvements démographiques, aux menaces pour l’environnement, au choc des cultures.
Au niveau du développement lui-même il y a eu des résultats positifs du coté des pays dits émergents. Mais les analyses montrent que les pays qui ont le plus progressé sont ceux qui, en Asie notamment, ont su maintenir des éléments forts de politiques publiques tandis que ceux qui, en Amérique latine ou ailleurs, appliquaient sans nuance le consensus de Washington étaient confrontés à des crises beaucoup plus graves. Je vous renvoie sur ce point à un livre qui m'a paru intéressant : "Nations et mondialisations, les stratégies nationales de développement dans un monde globalisé", de Dani Rodrik, qui vient d'être publié aux éditions La Découverte.

C’est là-dessus que survient la crise actuelle. Elle trouve son point de départ dans les insuffisances criantes de la régulation des activités financières. A partir de là, elle génère des effets en cascade dont on ne sait pas jusqu’où ils iront. Et tout cela débouche maintenant sur la remise en cause de dogmes qui paraissaient pourtant bien assurés.

Je n’entends plus, depuis quelques temps, sur France-Inter, les diatribes quotidiennes d’un Jean-Marc Silvestre sur les méfaits des interventions collectives et le poids des charges publiques. On assiste à une réhabilitation de l’Etat, mais sans que l’on sache très bien le rôle qu’il devra jouer. Sera-t-il le pompier qui se borne à éteindre l’incendie ou le pilote qui reprend durablement les commandes du navire ?
C’est tout l’enjeu de la période qui s’ouvre et à laquelle j’en arrive maintenant.

Pour le futur : quelle recomposition de l’action publique au 21e siècle ?
A ce stade du débat je me bornerai à esquisser quelques pistes. Elles porteront sur les deux grands axes des politiques publiques autour desquels on peut regrouper les différentes formes d’intervention que j’ai énumérées, à savoir, d’une part, la régulation d’ensemble du système économique, d’autre part l’organisation et la fourniture de services à la population. Dans ces deux directions il faut chercher à voir au-delà des mesures immédiates liées à la crise.

Sur la régulation du système économique, les actions engagées depuis quelques mois sont évidemment à poursuivre mais, si l’on veut prévenir de nouvelles crises, de toutes natures, il faudra impérativement s’attaquer à d’autres problèmes.

Le diagnostic est largement partagé : nous sommes en présence d’une grave crise du système financier international qui va avoir des répercussions profondes sur ce qu’il est convenu d’appeler l’économie réelle. Il fallait, dans cette conjoncture, d’une part éviter l’effondrement du système bancaire et mettre en place aussi rapidement que possible une nouvelle régulation internationale des activités financières (c’est ce qu'on a essayé de faire au moment de la réunion du G20 du mois de novembre), d’autre part enclencher une relance de l’économie dite réelle par les plans nationaux, plus ou moins ambitieux, que l’on nous annonce un peu partout. Ces actions sont en cours. Elles peuvent nous permettre, tôt ou tard, de sortir de la crise actuelle.

Mais elles ne nous immunisent pas contre tous les autres bouleversements ou catastrophes que peut engendrer un développement incontrôlé de l’économie mondialisée : ni dans le domaine social où les conséquences en termes d’emploi et de salaire d’un libre échange généralisé seront de plus en plus insupportables, ni dans le domaine environnemental ou la réalisation des grands objectifs que se fixe périodiquement la planète est compromise par les égoïsmes nationaux, ni dans le domaine de la population et des migrations (un sujet qui me tient particulièrement à cœur car dans un monde où les marchandises, les capitaux, les informations circulent librement, on n’acceptera pas indéfiniment que les hommes restent enfermés dans des ghettos de pauvreté ), ni, enfin, dans le domaine politique, où l’uniformisation des comportements économiques et des pratiques socio-culturelles engendrée par la mondialisation se heurte à la volonté de maintenir les identités nationales ou communautaires.

Dans tous ces domaines il y a des objectifs à poursuivre, des actions à mener, des conflits potentiels à surmonter. Il est clair que la dimension internationale, trop souvent négligée par notre pays (je suis bien placé pour en parler ayant participé à l’expérience du gouvernement de la gauche en 1981), est devenue essentielle dans cette première composante de l’action publique. Elle implique que l’on mette en place les instruments correspondants, en termes d’analyse des situations, de prise de contacts et de recherche d’alliances, d’actions au sein des institutions internationales. Sachant que, pour la France, il n’y a pas deux mais trois niveaux d’action pertinents - mondial, européen et national - qu’il faut savoir articuler. Il faudra compter avec toutes les difficultés liées au passage par l’Europe - dont on reparlera plus longuement dans le colloque programmé par Res Publica en février 2009 - et avec la nécessité de maintenir une marge d’action nationale : c’est un point que je n’ai pas le temps de développer mais à propos duquel je voudrais dire simplement que le retour de la politique industrielle auquel on assiste aujourd’hui, avec notamment le projet d’un fonds souverain à la française, mérite attention.

Sur le second axe de l’action publique, celui de l’organisation des services collectifs, dont on parle moins en ce moment, mais qui me parait mériter autant d’attention que le premier, il me semble que le moment est venu aussi d’adopter une approche plus ambitieuse.

Je vise ici l’ensemble des activités qui, parce qu’elles touchent à des droits fondamentaux ou à des intérêts nationaux essentiels, appellent ou devraient appeler, de la part des pouvoirs publics, une intervention spécifique, allant plus loin que la simple régulation du marché. Ces activités peuvent être principalement non marchandes comme l’éducation, la santé, l’action sociale, la protection sociale ou principalement marchandes comme l’énergie, les transports, le logement, les communications. L’idée fondamentale, applicable à l’ensemble d’entre elles, qu’elles prennent ou non la forme d’un service public classique, est celle d’une organisation collective de la satisfaction des besoins. Les opérateurs ne sont pas nécessairement publics. Le marché peut y avoir une place. Mais on y trouve deux différences essentielles par rapport aux activités purement marchandes. La première différence, c'est que la collectivité définit et impose aux opérateurs, au moins dans leurs grandes lignes, la production à assurer et le service à fournir, qu’il s’agisse de programmes d’éducation, de carte sanitaire ou de schémas de transport. La deuxième, c'est que l'on va toujours s’efforcer de faire en sorte que la distribution de ce produit ou service soit assurée en fonction non plus seulement de la demande solvable mais des besoins de la population et donc d’une façon aussi égalitaire que possible (le niveau d’égalité recherché étant plus élevé pour les services non marchands, fournis en principe gratuitement, mais restant présent aussi pour les services marchands qui doivent être accessibles à l’ensemble de la population).

Le domaine que je caractérise ainsi va, me semble-t-il, au delà de ce que l’on entend communément par service public. Non qu’il faille abandonner cette notion, à laquelle les Français sont particulièrement attachés. Mais je pense qu’il faut la situer dans une perspective plus ouverte. C’est pourquoi je suggère d’utiliser un concept plus étendu, en parlant d’économie des besoins. Il me semble que la promotion de l’économie des besoins ainsi entendue ouvrirait à l’action collective une perspective beaucoup plus dynamique que la simple défense du service public à laquelle se réduisent aujourd’hui beaucoup de mouvements sociaux et qu’elle pourrait être, à côté de la régulation de l’économie marchande et en venant équilibrer celle-ci, l’un des grands volets de l’action publique.

Cela impliquerait de renouveler assez profondément l’approche classique du service public, et ceci de plusieurs manières que j’énumère très rapidement :
Tout d'abord par la révision périodique du périmètre de cette intervention collective. Il peut être rétréci comme cela a été le cas au cours des dernières décennies pour le domaine des télécommunications, dans une période de forte innovation technologique. Mais il peut aussi être élargi comme la crise actuelle nous incite à le faire, dans deux domaines cruciaux, ceux du logement et des services financiers.
Autre approche par une hiérarchisation plus claire des principes d’organisation à mettre en œuvre. Ce qui compte avant tout c’est le pilotage public, la coordination des acteurs, les règles du jeu qui leurs sont imposées, plus que la nature publique ou privée des opérateurs ou la propriété publique ou privée des moyens de production (c'est un point qui mérite discussion). La notion d’ «autorité organisatrice», utilisée en matière de transport, illustre bien cette idée.

Nouvelle approche encore par un effacement de la ligne de partage, aujourd’hui trop fortement tracée entre services considérés comme marchands et non marchands. En fait les deux caractères sont présents dans toutes les activités considérées et les mêmes principes de fonctionnement devraient s’y appliquer, en ce qui concerne notamment le primat de l’intérêt général sur les règles de concurrence.
Nouvelle approche également par l’émergence d’une nouvelle culture du service collectif, qui tienne compte des attentes contemporaines de populations dont le niveau d’éducation est plus élevé, la volonté d’autonomie plus affirmée et les moyens de communication fortement renforcés. Le modèle classique du service public, théoriquement tutélaire, en fait souvent autoritaire et hiérarchisé, doit évoluer vers une relation plus ouverte, combinant solidarité et convivialité. Cela implique notamment toute une série d'actions dans le sens de la diversification des prestations fournies par le service et de leur adaptation aux situations individuelles (oui, par exemple au collège unique mais en l'adaptant à la situation de chaque catégorie d'enfants), dans le sens du décloisonnement et la collaboration des différents services à la réalisation d’objectifs communs, en matière de politique de la ville et des banlieues notamment, et dans le sens du développement des procédures de transparence et de concertation.

Enfin, il conviendrait dans cette approche nouvelle du service collectif, de traiter convenablement le problème de l'allocation des ressources. Je n’aurai malheureusement guère de temps pour traiter ce problème. Je dirai simplement qu’il faut à la fois dédramatiser le problème de la charge des dépenses publiques, dont le niveau en France, tout en se situant dans une moyenne haute par rapport aux autres pays, n’a nullement le caractère déraisonnable que lui attribuent certains commentateurs , et accepter d’entrer sans réticence dans un processus de recherche d’une meilleure rentabilité, sous réserve que l’objectif premier reste l’amélioration du service rendu à la population et non, comme c’est le cas à l’heure actuelle, la réalisation d’un objectif prédéterminé de réduction des crédits.

Les actions que j’ai essayé de décrire ainsi ont le mérite de pouvoir être engagées et poursuivies au niveau national même si, là comme ailleurs, la dimension européenne doit être prise en considération. Mises toutes ensemble elles peuvent dessiner un véritable projet collectif et mobiliser les énergies. Ceci dit elles ne sont ni rapides, ni faciles à mettre en œuvre et leur efficacité en termes de réduction des inégalités ou de qualité des services rendus à la population est loin d’être entièrement assurée.

On peut surtout se demander si en les évoquant, je ne me mets pas hors du sujet de notre rencontre. En quoi ces actions pourraient-elles constituer une réponse à la crise à laquelle nous devons faire face aujourd’hui ? Il me semble que nous revenons là au cœur de notre débat. Je le résumerai d’une manière simple, certains dirons même simpliste, mais pour moi c’est bien une question essentielle Faut-il se borner à revoir les règles du jeu du système capitaliste, le remettre en état de marche, le réguler, le «refonder» comme le propose Nicolas Sarkozy ? Ou bien ne faut-il pas, en même temps, chercher à aller plus loin, l’infléchir, le dépasser, mettre en œuvre progressivement d’autres modes de satisfaction des besoins, en bref réinventer quelque chose qui pourrait ressembler au socialisme, si l’on accepte que ce mot puisse encore être prononcé sans susciter des ricanements ?

Je pense personnellement que la logique du développement de notre société nous commande, tout en empruntant la première voie, de ne pas abandonner la seconde.

Fondation Res Publica I Mardi 9 Décembre 2008 I | Lu 4257 fois


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