Conclusion de Jean-Pierre Chevènement


Conclusion de Jean-Pierre Chevènement, Président de la Fondation Res Publica, au colloque du 26 mai 2009, Réforme territoriale et développement.


Conclusion de Jean-Pierre Chevènement
Je vais, pour conclure, donner un éclairage plus politique.

Si la réforme territoriale est à l’ordre du jour, ce n’est peut-être pas un hasard. Ce thème s’inscrit dans la recherche d’une compétitivité accrue du territoire – ou des territoires – par voie d’amaigrissement de l’Etat. On n’a pas assez parlé de cette dimension de la compétitivité des territoires ou de la place des territoires dans la compétition mondiale. Je crois que là est le problème central.

Je partage la philosophie que vient d’exprimer Patrick Quinqueton quant au fait qu’en matière de découpage, de réforme territoriale, il ne peut pas y avoir de religion.

Les départements, créés au départ d’une manière très artificielle, sur la carte de la féodalité d’Ancien régime, ont pris une consistance évidente. Les communes, nos anciennes paroisses à quelques milliers près, ont un enracinement plus que millénaire. Les régions sont de création récente (1982).

Quant à l’intercommunalité, je dirai, pour répondre à Patrick Quinqueton, que les préfets n’ont pas été toujours aussi vigilants qu’il l’eût fallu, pour empêcher, par exemple, que la communauté de communes de la Vallée de la Fensch fût créée à côté de la communauté d’agglomération de Thionville. Mais je connais peu d’exemples de ces juxtapositions : une à Toulouse - mais la communauté de communes préexistait - et une autre à Marseille où il y avait une communauté de communes autour d’Aubagne. Pour le reste, les communautés d’agglomération se sont créées dans la limite des aires urbaines et leur carte est à peu près raisonnable, à quelques détails près (qui ne sont certes pas des détails du point de vue des communes concernées). La communauté d’agglomération belfortaine, et la communauté d’agglomération du pays de Montbéliard, par exemple, répondent à des réalités géographiques évidentes. L’une est plus riche que l’autre parce que la taxe professionnelle de Sochaux va à Montbéliard, ce qui n’empêche pas la communauté belfortaine d’avoir des projets de développement et de faire des choix pertinents pour l’avenir.

D’une manière générale, c’est une question de démocratie. Patrick Quinqueton a très bien conclu en disant qu’on ne peut pas faire une confiance aveugle aux élus. Mais n’oublions pas que les élus sont mis en place par les citoyens. C’est aux citoyens de désigner des élus qui ont une certaine capacité d’anticipation ou, éventuellement, de corriger leurs erreurs. La démocratie est un système d’erreurs corrigées.

Le phénomène qui domine tous les autres à notre époque est la montée de grands pays milliardaires (en habitants) à bas coût du travail. C’est la principale explication des délocalisations que nous subissons dans le cadre d’un capitalisme financier mondialisé.

En Lorraine, il ne reste plus que deux usines sidérurgiques, les 90 000 sidérurgistes ne sont plus que 6000. Mais 100 000 Lorrains vont travailler chaque jour au Luxembourg, pas seulement en raison de la présence des institutions européennes et des activités qu’elles génèrent mais surtout parce que la libération des capitaux instaurée par l’Acte unique n’a pas prévu d’harmonisation fiscale, ce qui fait du Luxembourg un paradis fiscal. Le montant des dépôts dans les banques luxembourgeoises est supérieur à ce qu’il est en France et en Allemagne (il est même à peine inférieur au total des dépôts en France et en Allemagne).

On ne peut pas parler du développement économique – en relation avec la réforme territoriale – sans avoir en arrière plan le phénomène mondial de basculement, principal phénomène de notre époque : la montée des pays à très bas coût, dont les niveaux de salaires sont dix ou vingt fois inférieurs aux nôtres et qui drainent dans des proportions considérables les investissements de sociétés multinationales américaines, européennes, japonaises. Les délocalisations s’opèrent aussi subrepticement, par réduction d’effectifs, par redéploiements, pas seulement par la fermeture d’une usine ou la création d’une autre. C’est un phénomène infiniment complexe, qui doit être analysé dans toutes ses dimensions.

Par conséquent, nous devons, pour avoir une bonne grille de lecture de la réforme Balladur, partir de l’idée que l’objectif est de réduire les coûts : le coût de l’Etat, le coût des niveaux d’administration dont on dit qu’ils sont trop nombreux, que nous avons affaire à un millefeuille territorial, que trop, décidément, c’est trop ! Alors qu’en réalité, la seule spécificité de la France est le relatif émiettement communal qui correspond à l’ancienne tradition que je rappelais tout à l’heure : nos communes sont nos anciennes paroisses et il y a là une vie démocratique absolument remarquable dont il serait dommage de se priver.

Il y a été remédié par l’intercommunalité. Certes elle a quelques défauts. D’abord, il y avait un élément de volontariat des communes. Il était difficile de donner aux préfets plus de pouvoir que la loi leur en a donné ! Pratiquement, ils pouvaient, sur simple avis de la commission de coopération intercommunale, procéder à un découpage sous la seule réserve que celui-ci soit approuvé par la moitié des conseils municipaux représentant les trois quarts de la population ou les trois quarts des conseils municipaux représentant la moitié de la population. Ce n’est pas une condition tellement difficile à atteindre ! Ils avaient donc la possibilité de travailler intelligemment. La plupart l’ont fait.

Je n’étais pas très favorable au développement de l’intercommunalité en Ile-de-France, Jean-Pierre Duport le sait. Je me suis opposé à certaines communautés d’agglomération qui se sont réalisées trois semaines après mon départ ! (Les élus socialistes avaient plus d’influence sur mon successeur que sur moi.) Je pense en particulier à ce qui s’est passé autour de Créteil. Il y a d’autres exemples. Je ne pense pas que l’Ile-de-France soit le terrain privilégié de l’intercommunalité. Certaines peuvent être raisonnables mais, d’une manière générale, l’Ile-de-France relève d’un autre traitement.

A la différence de Jean-Pierre Duport, je suis favorable au «Grand Paris». Il faudrait réfléchir à ses limites. C’est une bonne idée du Président de la République d’avoir souligné cet atout de la France : le fait d’avoir une ville-monde. Elles ne sont pas nombreuses : Londres, New York, demain Shanghai, Tokyo. Cet atout mérite d’être valorisé. Il faudra discuter de la meilleure manière de le faire.

Ce que Patrick Quinqueton a décrit en Lorraine est la projection du phénomène mondial qui fait que nous ne maîtrisons plus nos facteurs de production. On ne peut d’ailleurs pas les maîtriser complètement. Le Nord et le Nord-est de la France ont connu un déclin rapide, à peu d’exceptions près. Même à Belfort nous avons souffert mais nous avons su réagir. Par contre, j’observe que l’Ouest, le Midi et quelques régions, telles Rhône-Alpes et l’Alsace, ont su résister pour des raisons qui tiennent au climat, à la culture, à l’océan, à la mer Méditerranée ou à la proximité de la « grande banane bleue » qui sert de « dorsale » à l’Europe.

Regardons en face la réforme territoriale selon Edouard Balladur.

Elle a une logique tout à fait contraire à la logique républicaine traditionnelle : la commune et le département, lieux de démocratie et d’organisation qui faisaient litière des anciennes frontières de l’Ancien régime. Je n’en fais pas un argument décisif.

La réforme Balladur, c’est l’intercommunalité et la région :
L’intercommunalité s’y fait aux dépens des communes. On va même vers des communes nouvelles (autorisées par l’article 11 de son projet de loi) : il suffit que les communes le décident, selon les règles de majorité qualifiée que j’ai rappelées, pour que le préfet puisse transformer 15, 20 ou 30 communes en une seule.

Au niveau des départements et des régions, on procède plus prudemment parce que les présidents de conseils généraux sont puissants dans notre pays, mais on y va quand même ! Le fait d’élire, semble-t-il, selon la méthode des listes PLM, les conseillers généraux et les conseillers régionaux sur la même liste aura quand même un effet d’absorption des départements par la Région.

Il en est de même pour l’élection au suffrage universel des responsables de l’intercommunalité, à laquelle je ne suis pas très favorable. Le fléchage va aboutir à une politisation excessive de l’intercommunalité qui ne sera pas toujours saine.

Je reviens à la réforme territoriale par rapport au développement économique.
Il y a une réalité de la compétitivité des territoires mais il y a aussi une idéologie : on veut que les territoires soient compétitifs. Or tous ne peuvent pas être compétitifs de la même manière. On ne rendra pas le Larzac aussi compétitif que la vallée de la Bièvre. Par conséquent, il y a une dimension particulière qui doit être prise en compte.

On nous a parlé des pôles de compétitivité. Comme Monsieur Lefebvre, je m’interroge sur l’animation de ces pôles. A-t-on eu raison de renoncer à l’animation qui venait d’en haut, c’est-à-dire d’un ministère de l’Industrie digne de ce nom, avec des équipes d’ingénieurs compétents, capables d’impulser des politiques cohérentes dans tous les domaines (automobile, génétique, rayon laser…) ? Je me pose la question. Sans vouloir faire de la réclame pour Claude Allègre, je dois dire que j’approuve l’idée d’un « Miti » (1) à la française, d’autant plus fortement que je l’avais eue il y a déjà vingt-cinq ans ! J’avais d’ailleurs créé les DRIR (directions régionales de l’industrie et de la recherche) qui avaient mission d’encourager la création d’entreprises, de susciter les synergies entre la recherche, l’enseignement supérieur, le tissu économique, les collectivités. Cela n’a pas eu de suite parce qu’une autre politique a prévalu à partir de 1983-84, qui a ouvert la voie à la mondialisation financière telle que nous en voyons les résultats.

Il y a une réalité de la compétitivité des territoires. A Belfort, nous avons relevé le défi en créant l’université de technologie, en développant une société de financement de l’investissement, en promouvant des zones d’activité, en agissant pour retenir les cadres qui sont la force vive des grandes entreprises : Peugeot, Faurecia, Alstom, General Electric. Cette dernière est l’exemple d’un investissement étranger réussi : l’entreprise a quadruplé son chiffre d’affaires depuis qu’Alstom lui a cédé sa partie turbines à gaz.

Mais on ne peut pas mettre tous les territoires en compétition. Il arrive un moment où se produit le phénomène espagnol : tous les territoires se tournent vers Madrid, réclamant l’aide de l’Etat central pour résoudre leurs difficultés. Je n’évoquerai pas la Belgique. Je n’évoquerai pas l’Allemagne (dans les Länder de l’Est, on est quelquefois heureux qu’il y ait un Etat fédéral).

Plutôt que de compétitivité des territoires, j’aimerais parler de mise en concurrence des territoires par le système des multinationales, par le capitalisme financier. Car c’est l’histoire que nous avons vécue : Pourquoi nous efforcions-nous d’attirer ou de retenir des implantations ? Nous savions bien que la décision se prenait ailleurs. Ce n’est pas forcément une mauvaise démarche. Mais est-ce la philosophie à laquelle nous devons forcément nous arrêter ?

A propos de l’intercommunalité : la loi de 1999 visait en partie à porter remède à l’échec en milieu urbain de la loi de 1992. Seules cinq communautés de villes s’étaient créées, nous avons actuellement 174 communautés d’agglomérations qui font au moins 50 000 habitants. La carte française des aires urbaines est aujourd’hui maillée. Les défauts relevés dans les rapports de la Cour des comptes sont vrais jusqu’à un certain point. La gestion l’a-t-elle toujours emporté sur le projet ? Non ! Certaines communautés ont porté des projets, d’autres non. Mais, encore une fois, c’est le jeu de la démocratie. Les citoyens ne doivent s’en prendre qu’à eux-mêmes s’ils ne choisissent pas des élus ayant le sens de l’anticipation.

Je crois que les préfets ont un rôle à jouer et j’approuve la partie de la réforme Balladur qui vise à achever la carte de l’intercommunalité.

Ce qui a été oublié par la réforme Balladur, c’est la réforme de la fiscalité qui fait pourtant l’objet d’un excellent rapport du Conseil économique et social et qui, des points de vue du développement économique et de la démocratie, vaudrait la peine qu’on s’y attache.

La suppression de la taxe professionnelle - dont on ne sait pas encore comment elle sera remplacée - risque de porter un coup très dur à l’intercommunalité. C’est une chose qui n’a pas été assez dite dans les média. La taxe professionnelle avait quand même un certain dynamisme, même après que Dominique Strauss-Kahn l’a amputée de sa part salariale. Elle gardait un certain dynamisme malgré tous les plafonnements introduits. Ce qui va lui succéder n’aura peut-être pas le même dynamisme. Je suis favorable à une sorte de TVA qui remplacerait la taxe professionnelle. Les critiques émises à l’encontre de la TVA sociale sont à la limite d’une certaine démagogie. Si les Allemands ont augmenté de 3 point leur TVA, c’est aussi pour accroître leur compétitivité (dans des conditions d’ailleurs assez critiquables). Si on veut ne pas nuire à la compétitivité de nos entreprises - c’est le prétexte allégué pour supprimer la taxe professionnelle – il faut remplacer la taxe professionnelle par une taxe qui ne pèse pas sur leur compétitivité et qui pourtant maintienne le lien entre l’entreprise et le territoire. On peut chercher des systèmes de substitution (taxe sur les conventions d’assurances, TIPP… l’imagination est féconde) mais on ne trouvera pas quelque chose d’aussi bien ajusté que le serait une TVA naturellement plafonnée.

L’idée des métropoles serait bonne si on avait répondu à la question excellente posée par Jean-Pierre Duport : Que deviennent les départements résiduels ? De plus, le chiffre de 11 métropoles est excessif. Une demi-douzaine suffirait largement ... et encore !


Il n’y a pas que de bonnes idées dans le rapport Balladur.

La spécialisation des départements va les empêcher de contribuer à ces financements croisés dont - à tort - on dit beaucoup de mal. Beaucoup de projets ne se seraient pas réalisés sans financements croisés. D’ailleurs l’Etat y fait constamment appel pour le financement des TGV ou à travers la procédure des contrats de plan qu’on ne peut pas offrir d’un côté en même temps que de l’autre main on fustige d’un doigt vengeur ces fameux financements croisés ! La plupart de nos communes sont trop petites pour porter à elles seules des projets qui méritent d’être aidés par d’autres niveaux de collectivités. Je ne suis donc pas très favorable à cette spécialisation.

Du point de vue du développement économique, on ne l’a pas assez dit, la région n’est pas bien placée pour encourager le développement endogène. C’est un lieu beaucoup trop éloigné. Pour se mettre à la place des chefs d’entreprises, pour les aider à s’étendre, à se développer, à résoudre leurs problèmes concrets, le niveau de l’intercommunalité ou du département est bien préférable.

Par contre, pour le développement exogène ou la garantie des investissements, la Région est beaucoup mieux placée.

Je vois l’extraordinaire foyer d’initiatives que constituent les collectivités locales, le filet de sécurité qu’elles ont étendu sur le pays, qui me paraît quand même être une bonne chose. Certes elles manifestent un certain dynamisme. Faut-il le leur reprocher ? 75% des investissements publics : qui va remplacer cela ? A force d’éteindre tous les moteurs de la croissance, on se retrouvera dans un pays en déclin accéléré, dans le contexte que j’évoquais tout à l’heure.

Interrogeons-nous sur les atouts qui restent à la France.
Nous continuerons sans doute à attirer de nombreux touristes.

Nous garderons notre agriculture, à condition que les fonds de pension ou les fonds souverains chinois ne viennent pas acheter nos terres, comme ils le font en Afrique. Nous pourrons toujours « cultiver notre jardin », selon l’adage voltairien.

On peut espérer que la mode française gardera son prestige.
Nous pouvons miser sur les hautes technologies liées à la défense tant que nous aurons un budget de la défense. Cela durera-t-il encore longtemps ?

Nous aurons peut-être le « Grand Paris ».
Pouvons-nous compter sur la matière grise ? L’évolution de nos universités m’inquiète. Je ne suis pas sûr qu’elles aient raison de refuser ce qu’on leur présente - à tort ? - comme l’autonomie. En soi, celle-ci n’est pas forcément une mauvaise idée. Mais les racines du mal sont beaucoup plus profondes. On connaît la double fracture entre grandes écoles et universités et entre universités et grands organismes de recherche. Tant qu’on n’y aura pas vraiment remédié, aucune réforme n’embraiera véritablement.


Je voudrais terminer en disant que je crois à l’initiative. Je crois aux territoires, je crois même à la recherche d’une grande compétitivité par les territoires. Mais je ne pense pas que ce soit le maître-mot de l’histoire.

L’Etat a un rôle à jouer pour l’aménagement du territoire à travers les grandes infrastructures, à travers le numérique (Jean-Pierre Duport évoquait justement la fracture numérique), à travers les réseaux de TGV, à travers l’aménagement de nos ports. C’est un des grands atouts qui restent à la France.

Je ne crois pas que l’Europe à 27 soit capable de nous protéger. C’est un mécanisme d’impuissance, je le dis à grand regret. Nous avons détruit toutes les barrières qui nous protégeaient. Seuls les États-Unis peuvent prendre des décisions courageuses, parce que, en dépit d’une forme fédérale, ils agissent en Etat centralisé, ils sont une nation. Le jour viendra où, lassés de perdre leurs industries (automobile et autres), ils réagiront. A ce moment-là, peut-être, nous pourrons nous engouffrer dans la brèche qu’ils auront ouverte et l’Etat pourra jouer son rôle.

Nous sommes engagés, à travers la réforme Balladur, dans une certaine direction. J’aurais pu évoquer la RGPP, réforme de l’Etat qui va exactement dans le même sens que la réforme territoriale dite « réforme Balladur », c’est-à-dire vers la régionalisation, la concentration au chef-lieu de région de toutes les compétences d’où s’ensuit une certaine désertification administrative des départements dont le chef-lieu n’est pas chef-lieu de région. Nous allons vers une certaine sous-administration de la France, avec beaucoup de problèmes en perspective. Je ne sais pas comment les conflits qui éclateront dans des départements mal connus du chef-lieu de région pourront être traités. Je ne suis pas très favorable à la disparition des départements dont je pense qu’ils correspondent à quelque chose de puissamment vécu dans notre pays.

On peut essayer de limiter les dégâts, on peut tirer de la réforme Balladur les éléments positifs. Mais, fondamentalement, le problème se situe au niveau des grandes transformations économiques que nous vivons. Les Occidentaux, l’Europe, pourront-ils maintenir un tissu industriel permettant à leur population de conserver leur niveau de vie, dans une certaine stabilité ? Ou bien irons-nous, comme je le crains, vers une précarisation croissante ? Rien n’empêche d’améliorer ce qui existe en matière d’organisation territoriale pour essayer d’enrayer cette évolution de long cours.

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1) Un ministère du Commerce international et de l'Industrie à la française, calqué sur le modèle japonais (Ministry of International Trade and Industry)

Fondation Res Publica I Mardi 26 Mai 2009 I | Lu 2585 fois





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